Следует отметить, что Государственная программа приватизации была принята без научно обоснованной концепции. Федеральными органами исполнительной власти не были обеспечены необходимые организационные условия для эффективной приватизации государственного имущества. Приватизация государственной собственности была начата спонтанно – без полной инвентаризации и оценки имущества государственных предприятий.

- полная или частичная остановка значительной части предприятий и организаций (начиная с четвертого квартала 1993 года) из-за отсутствия финансовых средств для пополнения запасов материальных оборотных средств (сырья, материалов, комплектующих изделий), необходимых для организации нормального производственного процесса;

- низкая конкурентоспособность отечественной продукции по сравнению с импортной в результате сближения внутренних и мировых цен на большинство видов продукции перерабатывающего комплекса, приток в страну более дешевой импортной продукции.

- резким сокращением объема централизованных капитальных вложений, финансируемых за счет средств бюджета; если в 1993 году в общем объеме инвестиций в основной капитал бюджетные средства из бюджетов всех уровней бюджетной системы составляли 34,3%, то в 1996 году они составляли –20,1%;

- нехваткой собственных финансовых ресурсов в результате падения рентабельности производимой продукции и обесценения основного капитала; при этом в структуре затрат на промышленную продукцию, особенно в 1992-1993 годах, значительно снизилась доля амортизационных отчислений (с 12,1% в 1990 году до 2,6% в 1992 году и, - 0,9%, в 1993 году), которые, как правило, использовались не по их прямому назначению на модернизацию производства, а на приобретение материальных оборотных средств.

Существенным условием развития российской экономики в 1992-1996 годах являлась либерализация внешнеэкономической деятельности, которая предусматривала отказ государства от монополии на внешнюю торговлю, введение внутренней конвертируемости рубля и свободный обмен рублей на инвалюту по рыночному курсу. В условиях слабой конкурентоспособности большинства отраслей обрабатывающей промышленности и сокращения валютных резервов курс рубля относительно доллара США упал за период 1992-1996 годы в 44,38 раз со 125,26 рублей за доллар США по состоянию на 1.07.1992 г. до 5560 рублей за доллар США на конец декабря 1996 года (в нарицательной стоимости денежных знаков, действующих в Российской Федерации до 1 января 1998 года). Столь значительное падение курса рубля к доллару США во многом объяснялось тем, что в условиях высокой инфляции спрос на иностранную валюту определялся не только потребностями импорта, но и являлся средством накопления и страхования капиталов от обесценения. Покупка валюты населением стала основным средством сбережения денег. Если в 1992 году покупка валюты населением в общем объеме его денежных доходов составляла лишь 0,6 %, то в 1996 году она занимала уже 18,7 процентов.

Образовавшийся денежный дефицит компенсировался преимущественно за счет сокращения производства и образования сферы неденежных бартерных и квази-денежных расчетов. Доля бартера в продажах предприятий обрабатывающей промышленности поднялась с менее чем 10% в 1992 г. до 17%- 22% в 1994-1995 годах и к середине 1996 года вышла на рекордный уровень в 38%. Существенным условием, обусловившим резкое увеличение долговой нагрузки на платежные отношения в 1995-1996 годах, стало также установление высоких реальных процентных ставок, поскольку предприятия вынуждены были предпочитать дорогим банковским кредитам кредиторскую и дебиторскую задолженность. В результате действия всех вышеперечисленных факторов сформировалась долговая экономика, основанная на коммерческом, а не банковском кредитовании.

Сложившаяся в 1992–1996 годах экономическая ситуация привела к существенному снижению доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы. Задолженность по поступлению налогов и сборов в бюджетную систему Российской Федерации ежегодно росла. В результате к 1995 году доходы консолидированного бюджета Российской Федерации составили 26,5% к ВВП, а в 1996 году снизились до 24,9%, доходы федерального бюджета составляли соответственно – 13,2% и 12,0%, совокупные доходы региональных бюджетов – 15,2% и 15,0%. Падение бюджетных доходов привело к росту дефицита федерального бюджета и сделало необходимым обращение к масштабным заимствованиям на рынке государственных ценных бумаг. При этом расходы на обслуживание и погашение государственного долга стали составлять доминирующую долю расходов федерального бюджета. В этих условиях расширение государственных заимствований стало основным фактором, определяющим бюджетную политику, цель которой сводилась исключительно к поиску способов и средств рефинансирования и исполнения обязательств перед отечественными и зарубежными инвесторами, что увеличивало риск бюджетного кризиса при сохранении существующих тенденций. В январе 1998 года Стенли Фишер, оценивая экономическую ситуацию в России, заявил: «В 1997 году как и в 1996 году падение государственных доходов является крупнейшим провалом макроэкономической политики».

2. Анализ законодательства по вопросам приватизации (федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации)

Приватизационное законодательство превышает три тысячи нормативных правовых актов и состоит из трех законов о приватизации, двух указов Президента Российской Федерации, утвердивших Государственную программу приватизации, других указов Президента Российской Федерации, актов Верховного Совета Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, в том числе по регулированию особенностей приватизации тех или иных объектов, многочисленных нормативных документов, изданных в различные годы федеральным органом исполнительной власти по управлению федеральным имуществом в рамках предоставленной ему компетенции. Кроме того, отдельные нормы о приватизации содержатся более чем в 60 федеральных законах, что предопределяет определенную сложность в оценке нормативной правовой базы в области приватизации государственного имущества.

Однако, приватизация в России фактически началась с Указа Президента Российской Федерации от 29 декабря 1991 г. № 341 «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий», утвердившего Основные положения Государственной программы приватизации на 1992 год. В его развитие был принят Указ от 29 января 1992 г. № 66 «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий», утвердивший ряд документов, создававших механизм приватизации.

В соответствии с требованиями Закона о приватизации 1991 года постановлением Верховного Совета Российской Федерации 11 июня 1992 г. № 2980-1 была утверждена Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 год, когда приватизация уже набрала значительные темпы и реализовывалась на правовой основе указов Президента Российской Федерации.

Государственная программа приватизации на 1992 год содержала конкретный механизм приватизации государственных и муниципальных предприятий и предоставляла трудовым коллективам значительные льготы в процессе акционирования предприятий.

Отраслевые особенности приватизации предприятий были урегулированы отдельными указами Президента Российской Федерации и (или) постановлениями Правительства Российской Федерации. Так, в целях создания необходимой правовой базы для приватизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса было принято постановление Правительства Российской Федерации от 4 сентября 1992 г. № 708 «О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса». Приватизация предприятий лесопромышленного комплекса происходила на основании постановления Совета Министров Российской Федерации от 21 декабря 1993 г. № 1311 «Об учреждении лесопромышленных холдинговых компаний» с учреждением холдинговых компаний и внесением в их уставный капитал всех акций этих предприятий, за исключением предназначенных для размещения среди их работников.

Непосредственному формированию в крупных масштабах смешанной формы собственности в российской экономике с участием государственного и частного капитала способствовало принятие в 1992–1993 годах решений по особенностям приватизации и акционирования базовых предприятий отраслей российской промышленности, которые в соответствии с Государственной программой приватизации могли быть приватизированы только по решению федеральных органов исполнительной власти. В частности, такие решения были приняты в отношении приватизации государственного концерна «Газпром», предприятий электроэнергетики, нефтедобычи, нефтепереработки и нефтепродуктообеспечения, связи, угольной промышленности, предприятий, находящихся в ведении Министерства по атомной энергии Российской Федерации и др.

В частности, в основу приватизационных мероприятий были заложены задания в относительных и расчетных показателях по приватизации государственных предприятий, что свидетельствовало о том, что приватизация не была основана на объективном, дифференцированном и индивидуальном подходе к выбору объектов приватизации в зависимости от их прибыльности (ликвидности) в целях повышения эффективности их деятельности. В принимаемых нормативных правовых актах приватизационные мероприятия не увязывались с задачами повышения эффективности производства и наращивания объемов продукции. При этом законодательно не определялись единые социально-экономические, финансовые или иные условия для вовлечения различных предприятий в процесс приватизации.

В нормативных правовых актах не были установлены обязательные условия и требования для приватизируемых предприятий, в частности, по сохранению профиля деятельности, созданию необходимых условий для развития производственной базы, сохранения технологических связей, решению социальных проблем, охране окружающей среды, сохранению или дополнительному созданию рабочих мест и т.д.

В законе о приватизации 1991 года, других нормативных правовых актах не был урегулирован порядок возмещения ущерба в ходе приватизации. Не была установлена ответственность должностных лиц органов государственной власти и руководителей предприятий за незаконные действия: приватизацию «запрещенных» предприятий или объектов, без соответствующего решения Правительства Российской Федерации или Госкомимущества России. Занижение стоимости приватизируемого имущества в результате сговора, несвоевременную оплату уставного капитала приватизируемого предприятия и не перечисление средств от приватизации в бюджеты и т.д.

В 1992 – 1993 годах были установлены ограничения в допуске иностранных инвесторов к приватизации только объектов и предприятий топливно-энергетического комплекса, по добыче и переработке руд, драгоценных и полудрагоценных камней, драгоценных металлов, радиоактивных и редкоземельных элементов, что способствовало установлению контроля со стороны иностранных лиц над стратегически важными и экономически значимыми предприятиями оборонного комплекса и сопряженными с ними предприятия научно-технической сферы, машиностроения, металлургии, химической промышленности.

Законодательно не были определены полномочия и ответственность Правительства Российской Федерации за реализацию Государственной программы приватизации. В нарушение Закона РФ от 3 июля 1991 г. № 1531-I Государственная Программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации была утверждена не законом, а Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. № 2284.

Как показывает практика контрольной деятельности Счетной палаты Российской Федерации, правовое регулирование значительно отставало от практики проведения приватизации, умышленно упрощалась правовая регламентация процесса приватизации в целях ускорения ее темпов, отсутствовали четкие правовые нормы, направленные на противодействие злоупотреблениям и финансовым нарушениям. Так, Правительство Российской Федерации в нарушение пункта 5.7 Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации в течение всего периода массовой приватизации не утвердило Положение о проведении инвестиционных конкурсов (торгов), вследствие чего значительная доля приватизируемого имущества, в том числе акции акционерного общества «Авиакомпания «Внуковские авиалинии», были проданы в условиях почти правового вакуума и бесконтрольности. Положение об инвестиционном конкурсе по продаже пакетов акций акционерных обществ, созданных в порядке приватизации государственных и муниципальных предприятий изобиловало множеством правовых противоречий и упущений и не содержало правового механизма реализации итогов инвестиционного конкурса. В частности, в соответствии с положением переход права собственности на акции от продавца (РФФИ) к победителю инвестиционного конкурса осуществлялся с момента оплаты номинальной стоимости пакета акций и независимо от осуществления инвестиций, чем были созданы условия для неисполнения инвестиционных обязательств.

Ускоренная модель приватизации негативно проявилась, прежде всего, в формировании процедуры принятия решений по приватизации предприятий по перечню раздела 2.2 Государственной программы приватизации. Территориальным агентствам Госкомимущества России было предоставлено право самостоятельно осуществлять приватизацию предприятия, если в месячный срок с момента поступления материалов в Госкомимущество России Правительством Российской Федерации не было принято решение о разрешении или запрете приватизации (если в двухнедельный срок Правительство Российской Федерации не принимает мотивированного решения о запрещении приватизации, план приватизации считается утвержденным, а предприятие - подлежащим приватизации). В условиях безответственности должностных лиц Госкомимущества России (зачастую дела направлялись в Правительство Российской Федерации через 2-4 месяца после их поступления в Комитет) эти нормы позволяли территориальным агентствам без решений Правительства Российской Федерации и заключений отраслевых министерств (ведомств) приватизировать предприятия федеральной собственности, в том числе относящиеся к оборонно-промышленному комплексу. Так, например, без решений Правительства Российской Федерации и без заключений Госкомоборонпрома России территориальными агентствами были приватизированы Смоленский авиационный завод, Рыбинский моторостроительный завод, Рыбинский КБ моторостроения, Самарское госпредприятие «Старт», Уфимское моторостроительное производственное объединение, Уралмашзавод, ЛНПО «Пролетарский завод», производственное объединение «Знамя Октября», ЦНИИ «Румб», Балтийский завод и многие другие предприятия оборонной промышленности.

Госкомимущество России в большинстве случаев не регистрировал нормативные акты межведомственного характера в Министерстве юстиции Российской Федерации, и эти акты в соответствии с требованиями Указа Президента Российской Федерации от 21 января 1993 г. № 104 «О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации» не влекли за собой правовых последствий как не вступившие в силу и не могли служить законным основанием для регулирования соответствующих правоотношений. Это, с одной стороны, ставило под сомнение правомерность вполне законных сделок, а с другой стороны, позволяло органам приватизации действовать неправомерно и нарушать положения этих же нормативных актов, ссылаясь на их незаконность. В частности, КУГИ г. Находки в нарушение установленного порядка не закрепил 20% акций ОАО «Нефтепорт» в государственной собственности, ссылаясь на то, что распоряжение Госкомимущества России от 4 ноября 1992 г. № 700-р на момент принятия плана приватизации не было зарегистрировано в Минюсте России – в дальнейшем эти действия были признаны арбитражным судом правомерными.

Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» (далее - Закон о приватизации 1997 года) значительно улучшал правовые отношения приватизации и содержал ряд новаций. В Законе акцент был сделан не на приватизацию предприятий, а на государственное имущество – имущественные доли государства в акционерных обществах. Законом устанавливались приоритеты в осуществлении приватизации, ограничения при ее проведении, порядок отчуждения государственного имущества в собственность физических и юридических лиц. Статья 4 Закона предусматривала, что Программа приватизации, в частности, должна содержать прогнозный перечень государственных унитарных предприятий, которые подлежали преобразованию в открытые акционерные общества, а также прогнозный перечень открытых акционерных обществ, акции которых предполагалось продать. В Программе приватизации должны были определяться начальная цена объекта приватизации, порядок внесения государственного имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ, порядок приобретения арендатором имущества унитарного предприятия и определения его стоимости, распределения денежных средств, полученных в процессе приватизации, предоставления рассрочки при оплате государственного имущества.

Вместе с тем, во исполнение Закона о приватизации 1997 года Государственной Думой так и не была принята Государственная программа приватизации, что на деле означало – закон о приватизации 1997 года, по существу, не действовал, а приватизация осуществлялась на базе Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации и Основных положений Государственной программы приватизации после 1 июля 1994 года в части, не противоречащей закону.

Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, одобренная постановлением Правительства Российской Федерации от 9 сентября 1999 г. № 1024, сформулировала основные требования к новому законодательству о приватизации, в соответствии с которыми был прият Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее - Закон о приватизации 2001 года).

Правительство Российской Федерации ежегодно утверждает прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на соответствующий год, представляет в Государственную Думу отчет о результатах приватизации федерального имущества за прошедший год, издает нормативные правовые акты по вопросам приватизации, руководит работой федеральных органов исполнительной власти по вопросам приватизации федерального имущества, осуществляет контроль за приватизацией федерального имущества, принимает решения об условиях приватизации федерального имущества и осуществляет иные предусмотренные законом полномочия.

При продаже государственного имущества на конкурсе могут предусматриваться условия, которые определяют Правительство Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления (статья 20). Законодательно установлено правило (статья 31), что в процессе приватизации соответствующее имущество может быть обременено ограничениями, предусмотренными законом и публичным сервитутом. В частности, устанавливается обязанность использовать приобретенное в порядке приватизации государственное или муниципальное имущество по определенному назначению и содержать имущество, не включенное в состав приватизированного имущественного комплекса унитарного предприятия и связанное по своим техническим характеристикам с приватизированным имуществом (объекты гражданской обороны, объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения, имущество мобилизационного назначения). Обязательным условием приватизации объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения является сохранение их назначения в течение срока, установленного решением об условиях приватизации, но не более чем пять лет с момента приватизации.

Вместе с тем, Закон не устанавливает, что прогнозный план приватизации должен содержать сведения о стоимости федерального имущества (прогноз начальной цены пакетов акций), которое предполагается приватизировать. По этим причинам прогнозный план приватизации федерального имущества не дает представление о стоимости федеральной собственности, подлежащей приватизации, и не позволяет оценить эффективность приватизационных сделок. В Законе не определен порядок рассмотрения Государственной Думой утвержденного Правительством Российской Федерации прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и отчета Правительства Российской Федерации о результатах приватизации федерального имущества, и таким образом, высший законодательный (представительный) орган страны фактически устранен от влияния на процесс приватизации в России.

Закон о приватизации 2001 года устанавливает, что управление имуществом субъектов Российской Федерации осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и местного самоуправления (статья 6), и органы государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления самостоятельно определяют порядок принятия решений об условиях приватизации соответственно государственного и муниципального имущества (статья 14).

В связи с этим следует отметить, что правовое регулирование приватизации в субъектах Российской Федерации имело свою специфику. Приватизация регионального и муниципального имущества проходила при отсутствии федерального закона о порядке разграничения собственности на федеральную, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную, что способствовало бесконтрольному распоряжению многими объектами федеральной собственности. До вступления в действие Закона о приватизации 2001 года развитие регионального законодательства о приватизации не носило системного характера и проходило с нарушениями федерального законодательства. В федеральном регистре нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации содержится 5 нормативных правовых актов по вопросам приватизации, действующих на территории субъектов Российской Федерации, но не соответствующих федеральному законодательству: Закон Республики Татарстан от 5 февраля 1992 г. № 1403-XII «О приватизации государственного имущества в Республике Татарстан», постановление Совета Администрации Красноярского края от 10 апреля 2002 г. № 112-п «Об утверждении Положения о Красноярском краевом комитете по управлению государственным имуществом», Закон Сахалинской области от 20 июля 1999 г. № 8а «О Законе об управлении областной государственной собственностью», распоряжение Мэра Санкт-Петербурга от 25 мая 1994 г. № 539-р «О приватизации жилищного фонда в Санкт-Петербурге», постановление Главы администрации Чукотского автономного округа от 11 апреля 1994 г. № 140 «Об утверждении Положения о бесплатной приватизации жилищного фонда в Чукотском автономном округе».

Государственными органами субъектов Российской Федерации в процессе приватизации принимались многочисленные решения в противовес федеральному законодательству. В частности, Указом Президиума Верховного Совета Республики Башкортостан от 4 ноября 1992 г. № 6-2/494 на основании Закона Республики Башкортостан от 29 февраля 1992 г. № ВС-10/28 было приостановлено действие Указа Президента Российской Федерации от 17 ноября 1992 г. №1403 «Об особенностях приватизации и преобразования в акционерные общества государственных предприятий, производственных и научно–производственных объединений нефтяной, нефтеперерабатывающей промышленности и нефтепродуктообеспечения» по закреплению в федеральной собственности 38% акций 28 акционерных обществ, расположенных на территории Республики Башкортостан, в том числе «Башнефть», Стерлитамакского завода «Красный пролетарий», «Башнефтепродукт», «Салаватнефтеоргсинтез» и др.

Государственная программа приватизации предусматривала разработку региональных государственных программ приватизации и установление перечня объектов, подлежащих приватизации. Вместе с тем в ряде регионов массовая приватизация прошла на фоне отсутствия законодательных актов регионального уровня. Так, например, в Сахалинской области законодательные акты, регулирующие отношения в области приватизации, не принимались до 1999 года. В отдельных регионах действующие нормативно-правовые акты в области приватизации только сейчас приводятся в соответствие с федеральным законодательством, в некоторых субъектах Российской Федерации приватизация длительное время проходила на основании нормативно-правовых актов индивидуального характера.

По данным Контрольно-счетной палаты Тверской области, в нарушение статьи 15 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества» и статьи 10 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» программа (прогнозный план) приватизации областного имущества в 2001-2003 годах как самостоятельный нормативный акт не утверждалась, и приватизация областного имущества осуществлялась по решениям Комитета по управлению имуществом Тверской области, или по отдельным распоряжениям Губернатора Тверской области.

Анализ нормативной правовой базы в период денежной приватизации позволяет сделать выводы о том, что, как и в предыдущие годы не была обеспечена правовая основа для приватизации объектов государственной собственности по рыночной цене без занижения ее реальной стоимости, не был создан механизм запрещения и ограничения участия иностранного капитала и резидентов Российской Федерации, имеющих в качестве выгодоприобретателей иностранных юридических и физических лиц, в приватизации объектов стратегического характера, не был определен порядок расторжения сделок приватизации и возмещения ущерба в связи с невыполнением покупателем объекта приватизации инвестиционных условий, сделок, совершенных без стоимостной оценки или без оплаты объекта приватизации.

Наряду с приватизацией государственного или муниципального имущества (статьи 217 и 235) в Гражданском кодексе Российской Федерации говорится и о национализации, т.е. - об обращении в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц (статья 235 ГК РФ). Вопреки логике законодательство о приватизации государственного и муниципального имущества формировалось без развития законодательства о национализации и, естественно, муниципализации - обращения в муниципальную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц.

Так, 30 марта 1992 года Президиум Верховного Совета Российской Федерации постановлением № 2626-I поручил Российскому фонду федерального имущества принять свидетельства о собственности на доли (паи, акции) в капитале акционерных обществ (товариществ), в том числе зарубежных, которыми ранее владели государственные структуры бывшего СССР, и распоряжаться указанным имуществом в соответствии с действующим законодательством. Вместе с тем, Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. № 2284 «О государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» (пункт 7 абзац первый) это постановление было признано недействительным как направленное на свертывание процесса приватизации в Российской Федерации (?).

В Государственной Программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации содержатся отсылочные нормы, определяющие условия возможной приватизации объектов зарубежной собственности: в частности, в порядке, установленном законами Российской Федерации, указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации (п. 5.19.1 Программы), а в отношении объектов, находящихся на территории независимых государств (бывших республик СССР) - после урегулирования вопросов о правах собственности на основе межправительственных и межгосударственных соглашений (п. 5.19.2 Программы).

Постановление Правительства Российской Федерации от 5 января 1995 г. № 14 «Об управлении федеральной собственностью, находящейся за рубежом» не допускает включение в уставный капитал приватизируемых предприятий (акционерных обществ) и продажу на конкурсах и аукционах закрепленное на их балансе имущество, находящееся за рубежом и приобретенное за счет средств федерального бюджета, однако не содержит запрета на приватизацию объектов зарубежной собственности, поступивших в порядке правопреемства от государственных предприятий бывшего СССР. Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (см. ч. 5 статьи 3) не распространяет свое действие на отношения, возникающие при отчуждении государственного и муниципального имущества, находящегося за пределами территории Российской Федерации.

Таким образом, указанные нормативные правовые акты фактически вывели объекты зарубежной собственности государственных предприятий за правовые рамки приватизации, что в качестве одной из причин способствовало их незаконному отчуждению.

Анализ законодательства о приватизации в целом позволяет сделать вывод о бессистемности законодательных решений, принимаемых органами государственной власти Российской Федерации, которые зачастую обеспечивали нежелательный, противоположный провозглашенным целям результат приватизации государственной собственности в 1993-2003 годах.

3. Оценка деятельности государственных органов: Правительства Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации, Федеральных органов исполнительной власти (Минимущества России, Российского фонда федерального имущества (РФФИ), Минэкономразвития России и др.) на реализацию Государственной программы приватизации

Так, приватизация государственной собственности предопределила изменение структуры и функций федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации. Для обеспечения приватизации с 1991 года в структуре федеральных органов исполнительной власти стали создаваться специальные органы, в частности, Государственный комитет по управлению государственным имуществом, в задачи которого входила разработка и реализация программы разгосударствления и приватизации государственной собственности Российской Федерации, Российский фонд федерального имущества для выполнения функций держателя государственных пакетов акций и продавца государственного имущества. В 1993 году при Государственном комитете по управлению государственным имуществом было создано Федеральное управление по делам о несостоятельности (банкротства) предприятий с основной функцией - способствовать приватизации финансово неблагополучных государственных предприятий.

В процессе приватизации объективно формировались государственные органы регулирования экономикой в рыночных условиях. Постановлением Совета Министров РСФСР от 10 сентября 1990 г. № 344 создается Государственный комитет РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, в функции которого первоначально входило содействии формированию рыночной инфраструктуры, оказании правовой, финансовой и информационной поддержке новых экономических структур. Указом Президента Российской Федерации от 24 августа 1992 года № 915 утверждается новое положение о Государственном комитете Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, основной задачей которого становится проведение государственной политики по развитию конкуренции, ограничению монополистической деятельности, пресечению недобросовестной конкуренции. В 1994 году для осуществления контроля и регулирования рынка ценных бумаг и деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг создается Федеральная комиссия по ценным бумагам и фондовому рынку.

Так, на основании Указа Президента Российской Федерации от 30 сентября 1992 г. № 1148 «О структуре центральных органов федеральной исполнительной власти» были упразднены отдельные министерства и отраслевые органы управления, в частности, Министерство промышленности Российской Федерации и действующие в его составе департаменты, Комитеты электроэнергетики, нефтепереработки, нефтепродуктообеспечения и топлива, нефтяной промышленности, машиностроения для топливно-энергетического комплекса и конверсии, энергоресурсосбережения и нетрадиционных видов энергии, инвестиционной политики и капитального строительства, угольной промышленности Министерства топлива и энергетики Российской Федерации. Созданное в 1992 году Министерство экономики Российской Федерации, основными задачами которого были разработка стратегии социально-экономического развития Российской Федерации, программы экономической реформы и их реализация, содействие развитию всех форм собственности и поддержка новых экономических структур, в 1993 – 2000 годах неоднократно преобразовывалось, утверждались его новые положения, определялись новые задачи и функции, и в конечном итоге в 2000 году министерство было упразднено.

В период массовой приватизации отдельные отраслевые министерства и ведомства фактически были отстранены от участия в процессе приватизации, их функции не соответствовали целям и задачам государственного управления в условиях проводимой экономической реформы, характеризовавшейся ускоренной приватизацией государственной собственности. Так, несмотря на обязательную в 1992 году приватизацию предприятий оптовой и розничной торговли, в Положении о Комитете Российской Федерации по торговле предусматривались функции, присущие административно-командным методам управления плановой экономикой, такие как определение объемов производства, завоз и импорт товаров народного потребления для удовлетворения потребностей населения Российской Федерации, ее отдельных территорий, принятие мер по стабилизации торговли, насыщению потребительского рынка товарами и т.д. И только после завершения этапа массовой приватизации в конце 1994 года утверждается новое Положение, в котором одной из задач Комитета по торговле становится всемерное содействие рыночным преобразованиям в сфере торговли и общественного питания, демонополизация, развитие конкуренции, создание равных условий деятельности для всех хозяйствующих субъектов, активная поддержка новых коммерческих структур различных форм собственности.

В 1993-2003 годах не происходит кардинальной перестройки государственного управления, сокращения количества федеральных органов исполнительной власти и качественного изменения их функций. Так, на основании Указа Президента РСФСР от 28 ноября 1991 г. № 242 «О реорганизации центральных органов государственного управления РСФСР» в структуре центральных органов государственного управления было предусмотрено создание 19 министерств, 7 государственных комитетов, 3 комитетов при Правительстве РСФСР, одной службы, одного агентства и одного главного управления при Правительстве РСФСР, всего 32 органов государственного управления. В 1996 году количество федеральных органов исполнительной власти достигает 68, из них 24 министерства, 18 государственных комитетов и 18 федеральных служб. При этом только 12 из 68 федеральных органов исполнительной власти непосредственно определяли условия и правила функционирования рыночной экономики. В 1999 году количество федеральных органов исполнительной власти оставалось неизменным – 68, а к августу 2003 года их количество сократилось до 53.

Сложившаяся практика планирования и организации работы федеральных органов исполнительной власти в период приватизации государственной собственности в 1993–2003 годах не предусматривала осуществление эффективного контроля за осуществлением приватизационных сделок. Федеральные органы приватизации не выполняли значительную часть своих функций, сами нарушали приватизационное законодательство, в том числе и Правительство Российской Федерации, и превышали свои полномочия.

В частности, Правительство Российской Федерации в нарушение статьи 4 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» в отсутствии Государственной программы приватизации и прогнозного перечня открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности, без законных оснований издало постановление от 20 мая 1999 года № 559 по продаже принадлежащих Российской Федерации 75,6% акций открытого акционерного общества «Красноярская угольная компания» единым пакетом на коммерческом конкурсе с инвестиционными и (или) социальными условиями. В процессе приватизации угольных компаний Кемеровской области постановлением Правительства Российской Федерации от 5 ноября 1997 г. № 1389 было принято решение о продаже закрепленных в федеральной собственности пакетов акций открытых акционерных обществ «Концерн «Кубассразрезуголь» и Угольная компания «Южный Кузбасс», внесенных в перечень стратегически важных предприятий.

Отсутствие необходимого контроля со стороны Правительства Российской Федерации за ходом приватизации приводила к нарушениям установленного порядка приватизации объектов государственной собственности. Так, в нарушение статьи 217 Гражданского кодекса Российской Федерации, статей 6 и 15 Закона от 3 июля 1991 г. № 1531-I «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации», пункта 5.2 Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, пункта 15 Положения о коммерциализации государственных предприятий с одновременным преобразованием в акционерные общества открытого типа с участием бывших первого заместителя Министра финансов России А.П. Вавилова, Председателя Госкомимущества России С.Г. Беляева, Председателя РФФИ Соколов В.В незаконно был осуществлен обмен принадлежащих государству акций акционерных обществ «Усть-Илимский лесопромышленный комплекс» (466632 акции или 1,13%), «СИДАНКО», «Тюменская нефтяная компания», «Коми ТЭК», «ОНАКО» и «Восточная нефтяная компания» на акции коммерческого банка «Менатеп».

Следует отметить, что органы приватизации сами неоднократно нарушали положения законодательства в части приватизации объектов, имеющих стратегическое значение. В частности, в нарушение подраздела 2.2 Государственной программы приватизации без соответствующего решения Правительства Российской Федерации и заключения Госкомоборонпрома России о целесообразности приватизации на основании распоряжений должностных лиц Госкомимущества России (А.Б. Чубайса, П.П. Мостового) принимаются решения, в частности, о приватизации без ограничений Московского машиностроительного завода «Знамя», Таганрогского авиационно-производственного предприятия, НПО «Взлет» (г. Москва); с выпуском «золотой акции» Тульских оружейного и патронного заводов, НПО «Сатурн» им. А. М. Люльки (производство авиадвигателей для боевых самолетов, в том числе для СУ–27), Воронежского завода «Электроприбор», ЦНИИ систем управления (г. Тула); с закреплением государством 38% контрольного пакета акций Красногорского завода им. С. А. Зверева», Вятско-Полянский машиностроительный завод «Молот». С нарушением Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации (пункт 2.1.14), устанавливающего запрет на приватизацию портовых гидротехнических сооружений, а также распоряжения Госкомимущества России от 16 сентября 1992 г. № 444-р (пункт 6), определяющего перечень объектов, не подлежащих приватизации, распоряжением Госкомимущества России от 4 марта 1999 года № 332-р был предусмотрен к приватизации причал КМ-1-88пм ОАО «Мурманский морской торговый порт». В нарушение статьи 12 Федерального закона от 31 марта 1995 г. № 39-ФЗ «О федеральном бюджете на 1995 год», устанавливающей, что в 1995 году при приватизации не осуществляется досрочная продажа закрепленных в федеральной собственности пакетов акций нефтяных компаний, созданных и создаваемых в соответствии с указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, Госкомимуществом России в 1995 году были выставлены на инвестиционные конкурсы (торги) и залоговые аукционы пакеты акций нефтяных компаний «Юкос», «Лукойл», «Сиданко», «Сургутнефтегаз» и других.

Госкомимущество России незаконно принял решение о приватизации акционерного общества «Росгосстрах», 100% акций которого находилось в федеральной собственности, так как вправе были принять решение не о приватизации акционерного общества, а о продаже определенной доли акций компании.

Так, победитель на инвестиционном конкурсе по продаже 41,01% пакета акций Череповецкого производственного объединения «Азот» АОЗТ «Первый национальный банкирский траст», обязавшись по договору купли-продажи и инвестиционному договору внести в 1994-1996 годах инвестиции на сумму 100 млн. долларов США, реально перечислило 2,25 млн. долларов США в погашение кредита и 0,5 млн. долларов США федеральным органам приватизации. В связи с неисполнением победителем конкурса условий договора купли-продажи пакета акций, и несвоевременным расторжением договора упущенная финансовая выгода государства за 1995-1997 годы составила, по оценкам Счетной палаты Российской Федерации, 529, 4 млрд. рублей.

РФФИ своевременно не были внесены предложения по изменению действующего порядка перечисления денежных средств от приватизации государственного имущества, установленного Государственной программой приватизации на 1992 и 1994 годы, предусматривающего перечисление денежных средств от приватизации вне рамок бюджетного процесса. В результате значительная часть денежных средств в бюджетную систему не попадала – в 1996 году в федеральный бюджет было перечислено только 55% от общей суммы средств, полученных от приватизации федеральной собственности. В 1997 году из средств, полученных от продажи федеральной собственности, вне рамок бюджетного процесса было распределено более 4941 млрд. рублей.

Комитет по управлению имуществом г. Находки с нарушением действующего законодательства о приватизации морских портов утвердил 17 ноября 1992 года план приватизации и иные учредительные документы АООТ «Нефтепорт» без требующегося согласования с Госкомимуществом России, Министерством транспорта России, Государственным антимонопольным комитетом, а также без закрепления в государственной собственности 20% акций акционерного общества.

Так, например, Правительством Российской Федерации был нарушен порядок приватизации государственных пакетов акций ОАО «Восточная нефтяная компания», определенный в Сводном плане приватизации. В случае соблюдения Сводного плана приватизации в части продажи сначала 34-процентного, а затем 51-процентного пакета акций, государство имело бы возможность обеспечить контроль за активами компании, в результате чего суммарный доход государства от продажи 85% акций, по оценкам Счетной палаты Российской Федерации, мог бы составить не 1025 млн. долларов США, а величину в диапазоне от 1275 до 1450 млн. долларов США. В 1991 году оценка имущества страхового акционерного общества «Ингосстрах» была произведена без учета требований Временного методического положения «Оценка стоимости имущества государственных предприятий и организаций, подлежащих выкупу, продаже», в связи с чем государству был нанесен ущерб в размере 6 млрд. рублей (в ценах 1991 года).

В ходе второго этапа приватизации с 1996 года продажа государственных пакетов акций осуществлялась с нарушением статьи 77 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. № 208-З «Об акционерных обществах» без привлечения уполномоченного органа государственного финансового контроля, в частности Счетной палаты Российской Федерации, для составления заключений о результатах независимой оценки рыночной стоимости акций при их отчуждении из государственной собственности.

Так, вопреки действующему законодательству к оценке 8,5% акций РАО «ЕЭС России», принадлежащих государству, при их продаже в 1996 году на специализированном аукционе в качестве финансового консультанта неправомерно (без конкурса) была привлечена заинтересованная зарубежная компания CS First Boston, являвшаяся ранее акционером Общества, но не был привлечен в соответствии со статьей 77 Федерального закона от 26 декабря 1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» обязательный в этом случае государственный финансовый орган.

Вместе с тем, как показывает практика проведения Счетной палатой Российской Федерации контроля за предпродажной подготовкой, при продаже государственных пакетов акций составление соответствующих заключений и экспертиз способствует значительному увеличению доходов федерального бюджета. Так, например, проведение Счетной палатой Российской Федерации проверки предпродажной подготовки реализации на коммерческом конкурсе с инвестиционными условиями находящихся в федеральной собственности 328036 тыс. акций ОАО «Оренбургская нефтяная акционерная компания» позволило дополнительно получить в доходы федерального бюджета 654,25 млн. долларов США.

При определении продажной цены пакета акций не была учтена стоимость извлекаемых запасов нефти и газа, находящихся на балансе ОАО «ТНК», в результате цена продажи пакета акций была занижена минимум на 920 млн. долларов США (5,5 трлн. рублей). По итогам проведенных в 1996-1997 годах трех специализированных аукционов по продаже пакетов акций, составляющих 7,97% уставного капитала ОАО «Нефтегазовая компания «Славнефть», государство получило 284,8 млрд. рублей (в ценах 1997 г.), или 48,8 млн. долларов США. Согласно рыночной капитализации ОАО «Нефтегазовая компания «Славнефть», составившей по итогам 1997 года 4492,8 млн. долларов США, цена пакета акций компании составляла 358,1 млн. долларов США. Следовательно, государство от продажи акций компании недополучило 309,3 млн. долларов США, а упущенная выгода федерального бюджета составила около 220 млн. долларов США.

Федеральными органами исполнительной власти не было создано действенной системы по недопущению перехода под контроль иностранных лиц объектов федеральной собственности, имеющих стратегическое значение в обеспечении экономической безопасности страны. Не контролировался и контролируется до настоящего времени процесс скупки иностранными лицами пакетов акций стратегически и экономически значимых для России предприятий через подставных лиц и на вторичном фондовом рынке. Так, малоизвестная американская компания «Nic and Si Corporation» через подставную фирму «Столица» приобрела пакеты акций 19 авиационных предприятий ОПК, в том числе 16% акций АО «Курский прибор»; 34% акций АО «Авионика», 16,3% акций АО «Тушинский машиностроительный завод», 8% акций МПО им. Румянцева. В нарушение действующего законодательства пакеты акций продавались иностранным покупателям через посредников. Так, например, победитель инвестиционного конкурса, проведенного в 1997 году по продаже пакета акций, составляющего 40% уставного капитала ОАО «Тюменская нефтяная компания», ЗАО «Новый холдинг» контролировался иностранными юридическими лицами, что являлось нарушением пункта 5б) Указа Президента Российской Федерации от 17 ноября 1992 г. № 1403 «Об особенностях приватизации и преобразования в акционерные общества государственных предприятий, производственных и научно-производственных объединений нефтяной, нефтеперерабатывающей промышленности и нефтепродуктообеспечения».

Как показала проверка Счетной палаты Российской Федерации Государственный комитет по антимонопольной политике (ГКАП) ни разу не отклонил ходатайства иностранных (или подконтрольных им) юридических лиц на покупку контрольного пакета стратегически важных для страны предприятий. В частности, акции АООТ «Глюкозо-паточный комбинат «Ефремовский» были куплены фирмой АОЗТ «Дикарт», являющейся дочерней компанией американской фирмы «Каргилл», 35% акций ПО «Новомосковскбытхим», выпускавшего до 80% синтетических моющих средств в России, с согласия ГКАП был приобретен Компанией «Проктер энд Гембл Истерн Юроп», являющейся основным конкурентом российского производителя на внутреннем рынке. Российская Федерация единовременно потеряла на приватизации данного объекта от 77,4 до 115 млн. долларов США.

Ослабление влияния государства на деятельность РАО «ЕЭС России» проявилось в том, что за 1995 – 1997 годы с 64,4% до 52,5% снизился контрольный пакет акций, принадлежащий государству, при одновременном увеличении доли акций, принадлежащих нерезидентам с 12,4% (на 1.02.1996 г.) до 31,59% (на 29 апреля 1998 г.). Федеральным законом от 7 мая 1998 г. № 74-ФЗ «Об особенностях распоряжения акциями РАО «ЕЭС России» и акциями других акционерных обществ электроэнергетики, находящимися в федеральной собственности» установлено, что в собственности иностранных лиц может находиться до 25% всех видов акций РАО «ЕЭС России». Вместе с тем, по состоянию на 30 апреля 1999 года иностранные инвесторы владели 34,45% акций РАО «ЕЭС России».

В отдельных случаях приватизация осуществлялась органами приватизации без учета производственных особенностей отдельных предприятий, что препятствовало сохранению технологических связей производства. Так, например, приватизация предприятий и организаций бывшего ТПО «Усть-Илимский лесопромышленный комплекс» осуществлялась в 1992–1993 годах без учета того, что они являлись составной частью единого технологического комплекса по заготовке и комплексной переработке древесины на основе узкой специализации и кооперации. В результате самостоятельной приватизации предприятий и организаций, обособленности субъектов, обладающих правом собственности на их имущество, предприятия не смогли взаимодействовать на взаимовыгодных условиях, что стало основной причиной резкого снижения объемов производства на 45%-55 процентов.

Федеральными органами исполнительной власти не была организована работа по целенаправленному поиску и привлечению в российскую экономику надежных стратегических инвесторов и созданию необходимых условий для передачи предприятий в руки «эффективного собственника». Счетная палата Российской Федерации, анализируя возможность формирования в ходе приватизации «эффективного собственника», отмечала следующее: «Поскольку контрольный пакет акций акционерного общества «Росгосстрах» находился у группы работников (41%) при максимальной распыленности 50 процентного пакета акций, продаваемом на специальном денежном аукционе, практически исключается появление стратегического инвестора, поскольку при сложившейся структуре уставного капитала стратегическому инвестору вряд ли удастся консолидировать пакет акций, позволяющий влиять на решения, принимаемые органами управления акционерного общества».

Особенно широко практика минимизации налогообложения распространена в топливно-сырьевом комплексе. Так, например, ОАО «Сибнефть» в 2001 году и в I полугодии 2002 года осуществляло деятельность с участием юридических лиц - посредников, зарегистрированных в зонах льготного налогообложения (Республика Калмыкия, Чукотский автономный округ) и имеющих право на дополнительные налоговые льготы, в результате чего бюджет недополучил 10,1 млрд. рублей. Сформированная таким образом прибыль практически в полном объеме в виде дивидендов направлялась за рубеж. В 2001 году иностранным компаниям - акционерам ОАО «Сибнефть» было перечислено 29,0 млрд. рублей, что эквивалентно выручке ОАО «Сибнефть» от экспорта нефти.

Федеральными органами исполнительной власти на протяжении длительного периода не была решена проблема с ликвидацией или уменьшением задолженности приватизированных предприятий по налоговым платежам в бюджеты всех уровней. Так, например, задолженность в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды ОАО УК «Ленинскуголь» на 1 января 1996 г. составила 189856 млн. рублей, в течение года возросла и на 1 января 1997 г. составляла 402696 млн. рублей. На 1 января 1998 года задолженность РАО «ЕЭС России» по платежам в бюджеты всех уровней составила 1039, 4 млрд. рублей, а общая сумма задолженности, числящаяся за обществом перед бюджетами всех уровней и государственными внебюджетными фондами, включая штрафы и пени, достигла 3135, 2 млрд. рублей. На 1 января 2004 года совокупная задолженность перед бюджетной системой Российской Федерации по налоговым платежам составила 520,4 млрд. рублей, а с учетом штрафов и пеней - 1089,5 млрд. рублей.

К 2001 году приватизация как элемент экономических реформ становится все менее актуальной и уступает место вопросам корпоративного управления, рационализации использования и повышения эффектности управления государственной собственностью и реструктурирования приватизированных предприятий. Вместе с тем, органы приватизации самоустранились от выполнения функций постприватизационного надзора, не уделяли должного внимания вопросам управления пакетами акций, находящимися в государственной собственности.

В частности, институт представителей государства был введен Указом Президента Российской Федерации от 10 июня 1994 г. № 1200 «О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой», а примерный договор на представление интересов государства в органах управления акционерных обществ был утвержден через два года постановлением Правительства Российской Федерации от 21 мая 1996 г. № 625 «Об обеспечении представления интересов государства в органах управления акционерных обществ (хозяйственных товариществ), часть акций (доли, вклады) которых закреплена в федеральной собственности». И только в 2000-2003 годах были приняты нормативные акты, регламентирующие процедуры назначения представителей государства в органы управления акционерных обществ (хозяйственных товариществ), часть акций (доли, вклады) которых закреплена в федеральной собственности, и использования прав акционеров.

Более того, предусмотренный механизм участия государства в корпоративном управлении экономикой, - назначение представителей государства в органы управления акционерных обществ, использовался неэффективно. Отсутствие контроля и мониторинга со стороны федеральных органов исполнительной власти за работой акционерных обществ со смешанной собственностью вело к размыванию государственного пакета и понижению ее стоимости. В частности, как отмечалось в материалах Счетной палаты Российской Федерации, представители государства в органах управления страхового акционерного общества «Ингосстрах» не обеспечили соблюдение интересов государства при принятии решений органами управления Обществом, в результате чего доля принадлежащих государству акций снизилась с 30% до 3,19 процентов.

Анализируя деятельность представителей государства в органах управления акционерных обществ, следует отметить, что управление пакетами акций, находящимися в федеральной собственности, в 1996-1997 годах осуществляли около 2000 представителей государства, в том числе 92% из числа работников министерств и ведомств и 8% - работников Мингосимущества, Государственного антимонопольного комитета, Минфина России и РФФИ. Количество и состав представителей государства в акционерных обществах с федеральной формой собственности постоянно менялся в связи с имевшими место реорганизациями отраслевых министерств и ведомств. Отчеты о проделанной работе значительная часть представителей государства не представляла, своевременно не производилась их замена. Представляемые отчеты по форме, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 1 октября 1994 г. № 1112 – формальные, в форме отчета отсутствовала даже графа о начислении и перечислении в бюджет дивидендов на акции, находящиеся в федеральной собственности.

Следует отметить, что Правительство Российской Федерации не смогло на практике организовать нормальное функционирование института своих представителей в РАО «ЕЭС России», координация и контроль со стороны федеральных органов исполнительной власти за работой своих представителей в Совете директоров Общества был полностью утрачен. Представителям не направлялись конкретные директивы по действиям в Совете директоров при обсуждении тех или иных вопросов, своевременно не обновлялся их состав. В коллегии представителей государства РАО «ЕЭС России» без всяких юридических оснований длительное время работали сторонние лица. Так, уволенные с государственной службы представители от Минфина России С.В. Горбачев (уволен 7 июля 1993 г.) и Ю.И. Бурлинов (уволен 12 августа 1994 г.) до мая 1997 года продолжали работать в Совете директоров РАО «ЕЭС России».

Представителями государства не был обеспечен контроль за начислением дивидендов на государственную долю участия в акционерных обществах. Так, по итогам 1999 года дочерними компаниями ОАО «Оренбургская нефтяная акционерная компания» были начислены дивиденды в сумме 471349 тыс. рублей, в то же время на долю участия компании в уставных капиталах дочерних обществ за этот период было начислено всего 1582 тыс. рублей. В результате, по оценкам Счетной палаты Российской Федерации, упущенная выгода составила около 180 млн. рублей. Проводимая в период с 1993 года по 2001 год уполномоченными исполнительными органами власти дивидендная политика, реализуемая представителями государства в органах управления ОАО АК «Транснефть», не могла быть признана эффективной и целесообразной в связи с тем, что размер дивиденда по находящимся в федеральной собственности обыкновенным акциям устанавливался ниже, чем по привилегированным (от 4 раз в 1999 году до 6,5 раз в 2000 году), при наличии чистой прибыли в 1995- 2001 годах дивиденды по государственному пакету акций начислялись только за 1997, 1999, 2000 годы и составили всего 826805,14 тыс. деноминированных рублей.

Как указывалось в материалах Счетной палаты Российской Федерации, потери государства происходят, прежде всего, в силу отсутствия контроля со стороны федеральных органов исполнительной власти за распределением прибыли акционерных обществ с долей участия Российской Федерации, а также из-за многочисленных нарушений представителями государства пункта 6 Указа Президента Российской Федерации от 10 июня 1994 года № 1200 «О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой».

Материалы контрольных мероприятий Счетной палаты Российской Федерации свидетельствуют о том, что Правительством Российской Федерации, Минимуществом России, РФФИ надлежащим образом не выполнялись функции по контролю за приватизацией федерального имущества, в результате объекты государственного имущества незаконно отчуждались по заниженным ценам, приватизируемое имущество не оплачивалось или оплачивалось в меньшем размере. При этом Счетная палата Российской Федерации в своих материалах обращала внимание на то, что отсутствует ответственность должностных лиц Госкомимущества России и приватизируемых предприятий за допущенные нарушения при оформлении документации по приватизации, в том числе за предоставление недостоверной информации и выпуск несоответствующих законодательству нормативных и организационно-распорядительных документов. Механизм защиты государственных интересов не был отработан, ответственность представителей государства за подобные действия отсутствовала, а руководители федеральных органов исполнительной власти, представители которых входят в Совет директоров акционерных обществ, в свою очередь, не несли ответственности перед Правительством Российской Федерации за действия своих должностных лиц, так как в положениях о федеральных органах исполнительной власти задачи и ответственность за эти вопросы не были предусмотрены.

Вывод: Проведенный анализ показывает, что деятельность федеральных органов исполнительной власти, ответственных за проведение приватизации, не была направлена на защиту экономических и национальных интересов Российской Федерации. Приватизация государственной собственности сопровождалась многочисленными нарушениями как со стороны федеральных органов государственной власти, их представителей, так и руководителей приватизируемых предприятий, что приводило к незаконному отчуждению объектов государственной собственности, в том числе имеющих стратегическое значение, в пользу российских и иностранных лиц, по заниженным ценам, и в итоге негативно отразилось на социально-экономических результатах приватизации.

4. Привлечение иностранного капитала к процессу приватизации государственной собственности в Российской Федерации, его роль и влияние на реализацию инвестиционных проектов. Возможное влияние привлеченных капиталов на вопросы обеспечения экономической и национальной безопасности страны

Органами исполнительной власти, ответственными за процесс приватизации, не был использован зарубежный опыт, связанный с контролем иностранных инвестиций. Следует отметить, что в самой либеральной западной экономике – американской имеется четко продуманная и действенная система ограничений и контроля иностранных инвестиций, которая обеспечивает национальную безопасность.

Отсутствие законодательно установленных ограничений на участие иностранных инвесторов в приватизации привело к тому, что иностранные фирмы, в том числе прямые конкуренты российских производителей, приобрели значительные пакеты акций предприятий авиационной промышленности - ОАО «Авиационный научно-технический комплекс им. А.Н.Туполева» – 26,7%, ОАО «Авиастар» – 35%, ОАО «Московский вертолетный завод им М.Л.Миля» – 41,28%, ОАО «Пермские моторы» – 13,24%, ОАО «Воронежское акционерное самолетостроительное общество» – 23,34%, ОАО «Сигнал» – 35,7%, ОАО «Росвертол» – 37,1%, получив, таким образом, доступ к ценнейшим российским технологиям, ноу-хау и информации, вошли в управленческие структуры значимых для страны оборонных предприятий. При этом федеральными органами исполнительной власти, ответственными за приватизацию, не была обеспечена защита государственной тайны.

В 1995-1996 годах, уже после перехода крупных пакетов акций российских предприятий в собственность нерезидентов Российской Федерации, был принят ряд нормативно-правовых актов, содержащих меры по предотвращению угроз экономической безопасности Российской Федерации, в том числе дальнейшего деформирования структуры российской экономики в части приобретения иностранными и отечественными юридическими и физическими лицами российских предприятий с целью вытеснения отечественной продукции как с внешнего, так и с внутреннего рынка.

Указанным выше постановлением Государственной Думы Правительству Российской Федерации предлагалось определить, в том числе, допустимые объемы продажи государством акций российских предприятий, относящихся к оборонно-промышленному комплексу, и их приобретения иностранными гражданами и юридическими лицами. Вместе с тем, данное предложение парламента Правительством Российской Федерации не было реализовано.

В отсутствие общего закона, устанавливающего изъятия из национального режима для иностранных инвесторов, парламентом Российской Федерации принимается ряд специальных законов. В их числе и Федеральный закон от 7 мая 1998 г. №74-ФЗ «Об особенностях распоряжения акциями Российского акционерного общества энергетики и электрификации «Единая энергетическая система России» и акциями других акционерных обществ электроэнергетики, находящимися в федеральной собственности». Однако, как показала проведенная Счетной палатой Российской Федерации проверка использования федеральной собственности РАО «ЕЭС России», уже после начала обсуждения в Государственной Думе указанного выше закона, устанавливающего 25% ограничение на пакет акций РАО «ЕЭС России», находящийся в собственности иностранных и аффинированных им лиц, началось перераспределение акций от иностранных владельцев к номинальным держателям. Этот факт свидетельствует об отсутствия контроля за процессом обращения ценных бумаг на вторичном рынке со стороны Федеральной комиссии по ценным бумагам. В нарушение требований статьи 29 Федерального закона «О рынке ценных бумаг» из более чем 3000 сделок, совершенных с акциями РАО «ЕЭС России», Федеральная комиссия по ценным бумагам была уведомлена только о 2% из них. На момент проведения проверки Счетной палатой Российской Федерации (2000 год), по данным Центрального московского депозитария, у иностранных акционеров и номинальных держателей, в том числе не раскрывших данных о своих клиентах, находилось 37,86% акций РАО «ЕЭС России, что значительно превышало норму в 25%, установленную Федеральным законом.

ОАО «Калужский турбинный завод» (доля нерезидентов 20,31%) постоянно снижало объемы производства. Если в 1991 году использование мощностей составляло 78,0%, то на начало 1997 года - всего 34,0%. Рентабельность предприятия с момента приватизации в 1994 году снизилась с 69,0% до 26,7% в 1996 году. В 1996 году предприятие имело неудовлетворительную структуру баланса и находилось на грани банкротства. На ОАО «МВЗ им. М.Л.Миля» (доля нерезидентов 41,28%) в 1999 году в виду его финансовой несостоятельности было введено внешнее управление. В ОАО «Пермские моторы» (доля участия нерезидентов 13,24%) объем выпуска самолетных и вертолетных двигателей сократился с 476 в 1992 г. до 3-х двигателей в 1998 году. Выпуск всех остальных видов двигателей был полностью приостановлен. В 2000 году имелся только один договор с Государственной транспортной компанией «Россия» на производство одного авиадвигателя ПС-90А. Уникальный производственный комплекс фактически был превращен в ремонтное предприятие.

Крупнейшими владельцами акций ОАО «Невский завод» - производственного комплекса по разработке и производству наукоемкого технологически сложного турбокомпрессорного оборудования для газовой, химической и нефтехимической промышленности, черной металлургии и машиностроения, в 2001 году являлись иностранные компании АББ ИСТ ВЕНЧЕРЗ ОЮ (Финляндия) - 18,2% акций и НОВАЯ БВ (Нидерланды) - 14,8% акций, совокупный пакет акций которых являлся блокирующим (33%), Российской Федерации принадлежало 20% акций, из которых 5% - привилегированные. ОАО «Невский завод» передало совместному предприятию ООО «Альстом Пауэр Невский» в аренду крупнейший цех с наиболее современным оборудованием и в уставный капитал в качестве вклада конструкторско-технологическую документацию. В результате ООО «Альстом Пауэр Невский» осуществляло наращивание объемов и качества собственного производства по восстановлению выработавших ресурс газовых турбин, практически полностью вытеснив ОАО «Невский завод» с этого сектора рынка. В результате структура продукции ОАО «Невский завод» ухудшилась, сокращался общий объем производства, прекращено изготовление газовых турбин и выросла доля запасных частей для произведенной ранее продукции (в 2000 году - более 40%). Таким образом, прекращено производства конкурентоспособных газовых турбин российской разработки и утрата позиций на внутреннем и внешнем рынках, а предприятие, располагавшее уникальной научно-производственной базой, фактически превращено в ремонтно-обеспечивающее.

Выводы: Иностранные инвестиции не стали значимым источником (ресурсом) для модернизации и реструктуризации российской экономики, существенного экономического эффекта от сделок приватизации, совершенных с участием иностранных инвесторов, Российской Федерацией не получено. Произошел лишь переход права собственности на конкретные объекты от одних лиц к другим - нерезидентам, что само по себе не влечет приращения капитала в экономике государства и повышение эффективности производства. При этом в собственности иностранных граждан и юридических лиц оказались контрольные пакеты акций ведущих российских предприятий, в том числе относящихся к оборонно-промышленному комплексу.

5. Основные итоги приватизации за период с 1993-2003 годов, достижение поставленных целей и задач, влияние результатов приватизации на современное социально-экономическое положение страны, обеспечение безопасности государства, результаты изменений в сложившейся системе производственных отношений в связи с процессами приватизации

В 1991–1992 годах было приватизировано 46,8 тыс. государственных предприятий, в 1993 году количество приватизированных предприятий возросло до 88,6 тысяч, в 1994 году – до 112,6 тысяч. По данным Госкомстата России за период с 1993 по 2003 годы было приватизировано 96414 государственных предприятий, в том числе 16701 предприятий федеральной формы собственности или 17,32% от общего числа приватизированных предприятий. При этом в 1993-1994 годах было приватизировано 71829 предприятия (соответственно 49924 и 21905), что составляло 74,5% от общего количества предприятий, приватизированных в 1993-2003 годах. Согласно отчету Госкомимущества России за 1996 год в результате выполнения Государственной программы приватизации по состоянию на 1 января 1997 года общее число приватизированных предприятий достигло 126793. В 1999 году в государственной собственности находилось 150 тыс. предприятий, Российская Федерация являлась участником (акционером) в 3896 хозяйственных товариществах и обществах, в 2500 акционерных обществах, представляющих базовые отрасли народного хозяйства, доля государства превышала 25% уставного капитала. Кроме того, в отношении 580 акционерных обществ использовалось специальное право на участие Российской Федерации в их управлении («золотая акция»).

Основные итоги приватизации в нефтяной, газовой, энергетической и угольной отраслях топливно-энергетического комплекса позволяют сделать вывод о том, что процесс структурного реформирования предприятий в 1991-1998 годах не принес необходимых положительных результатов по повышению эффективности и конкурентоспособности, улучшению финансового состояния и увеличению инвестиционной привлекательности предприятий комплекса.

В процессе проведения реформ на транспорте и связи были решены, в основном, такие стратегические задачи приватизации такие как создание конкурентной среды, формирование рынка транспортных услуг и услуг связи, отделение государства от регулирования хозяйственной деятельности предприятий.

На смену централизованно управляемым транспортным отраслям и монопольным крупным многопрофильным государственным предприятиям пришли тысячи независимых, частных и акционерных компаний. Сегодня количество хозяйствующих субъектов на всех видах транспорта составляет более 600 тысяч единиц, из которых почти 80 % находится в частной или смешанной формах собственности. Из государственной собственности выведено более 40% основных производственных фондов всех отраслей транспортного комплекса. Вместе с тем в транспортной отрасли не в полной мере решена основная стратегическая задача приватизации предприятий - повышение эффективности работы транспорта путем смены собственника имущества. Так, в 2002 году по сравнению с 1990 годом в 2 раза сократились объемы перевозки грузов железнодорожным и автомобильным транспортом, более чем в 5 раз - водным транспортом. Грузооборот железнодорожного и автомобильного транспорта уменьшился в 1,7 раза, внутреннего водного транспорта – в 2,9 раза, морского транспорта – в 5,5 раза.

К 1995 году завершен этап массовой приватизации на воздушном транспорте, было приватизировано 90 государственных предприятий, на рынке воздушных перевозок самостоятельными субъектами стали 40 аэропортов. По состоянию на 1 октября 1998 года в отрасли насчитывалось 96 акционерных обществ, образованных на базе государственной собственности или 35% от общего количества государственных предприятий, действовавших в отрасли в 1992 году. Из 97 предприятий, подлежавших обязательной приватизации в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 1992 года № 721, было приватизировано 45 предприятий (46%), на их основе создано 60 акционерных обществ.

Приватизация морского и речного флота, в основном, была проведена в 1992-1993 годах. В настоящее время преобразованы в акционерные общества 132 предприятия речного транспорта или 93% от их общего количества, из них 27 пароходств, 51 порт, 48 заводов и 6 прочих предприятий, а также 45 акционерных обществ, образованных на базе предприятий рабочего снабжения; 87 предприятий морского транспорта или 74% от их общего количества, из них 9 морских пароходств, 24 торговых порта, 13 судоремонтных заводов. В настоящее время в федеральной собственности закреплены пакеты акций 19 акционерных обществ морского транспорта и 43 акционерных обществ речного транспорта, имеющих стратегическое значение.

На железнодорожном транспорте рыночные реформы находятся на начальном этапе. В 1993-1999 годах приватизация объектов железнодорожного транспорта практически не проводилась, первое предприятие было приватизировано в 2000 году. К 2003 году были преобразованы в открытые акционерные общества 9 организаций железнодорожного транспорта, и в 2003 году было приватизировано еще 987 организаций, при этом общее число приватизированных организаций, подведомственных МПС России, достигло 996, что составило 52 % от общего количества организаций железнодорожного транспорта. Негативные тенденции в экономике на первом этапе реформ и значительное снижение спроса на перевозки отрицательно сказались на финансовом положении отрасли, и не позволили своевременно обновлять основные фонды, что привело к повышению уровня его износа.

Однозначно охарактеризовать итоги приватизации организаций строительного комплекса нельзя. Большинство организаций отрасли сохранили свою специализацию, производственные мощности и кадровый потенциал. В то же время неблагоприятный инвестиционный климат, характерный для всего производственного сектора экономики России, не мог не отразиться на финансовом положении организаций. Не все организации, осуществившие приватизацию в начале 90-х годов, остались рентабельными. Постоянный инвестиционный голод и отсутствие интереса у крупных инвесторов вкладывать деньги в предприятия, не являющиеся добывающими, привели к тому, что ряд организаций строительства в настоящее время находятся в стадии банкротства или уже признаны банкротами.

Анализ итогов приватизации лесопромышленного комплекса осуществлен на основе материалов комплексной проверки отрасли в 2000 году. Следует отметить, что потенциал отрасли после приватизации используется крайне неудовлетворительно, расчетная лесосека использовалась лишь на 30%, производственные мощности по вывозке древесины - на 86%. Производственную деятельность в лесоперерабатывающей отрасли осуществляли 165 целлюлозно-бумажных и 15 лесохимических предприятий. Однако их производственные мощности использовались только на 35-59%, износ активной части основных фондов составлял 60-70%. Технологическое оборудование на предприятиях на 70-90% было закуплено за рубежом, не обновлялось последние 15 лет и поэтому требовало постоянного притока из-за рубежа технологических расходных материалов и запасных частей. Главная проблема лесопромышленного комплекса России – изношенность основных фондов, только 10% основного технологического оборудования соответствовало современному мировому уровню. С началом перестройки Россия, занимавшая 4-е место в мире по производству бумаги и картона, переместилась на 18-е место. Спад производства в отрасли приостановлен только в 1999 году: произошло снижение затрат на рубль продукции с 108,3 копеек в 1997 году до 94,9 копеек в 1998 году и 77,2 копеек в 1999 году.

Особенностью приватизации отрасли является сохранение государственного регулирования деятельности лесопромышленных предприятий, что подтверждается сложившимся в мировой практике оптимальным соотношением государственного и частного сектора в лесопромышленном производстве, равном 30% к 70%. В 1995 году было создано 47 холдинговых компаний, объединивших 601 предприятие.

Проведенные Счетной палатой Российской Федерации проверки приватизации государственных предприятий по производству, добыче и переработке драгоценных металлов и драгоценных камней показали, что проводилась поспешная приватизация отрасли без учета специфических особенностей размещения и работы предприятий, их особой государственной значимости, экономических обоснований. Негативными итогами приватизации промышленности цветных металлов стала утрата ее инфраструктурного комплекса - геологоразведочных организаций, автопредприятий, баз материально-технического снабжения, машиностроительных и ремонтных заводов, научно-исследовательских и проектных институтов.

Контрольные мероприятия Счетной палаты Российской Федерации, проведенные в марте 2002 года, свидетельствуют, что алмазодобывающие предприятия, кроме прииска «Уралалмаз», всем комплексом вошли на правах аренды в акционерную компанию «Алмазы России-Саха». Фактически в нарушение законодательства произошла приватизация алмазодобывающего комплекса России путем акционирования его основного предприятия, тем самым было проигнорировано право Российской Федерации на совместное владение, пользование и распоряжение недрами, а также получение доходов от пользования недрами. Контрольный пакет акций компании перешел от государства к субъекту Российской Федерации.

Негативным фактом итогов приватизации предприятий по производству, добыче и переработке драгоценных металлов и драгоценных камней является то, что в советах директоров образованных акционерных компаний нет представителей Роскомдрагмета России для представления интересов государства в этой специфической отрасли промышленности при сохранении монополии государства на драгоценные металлы и драгоценные камни.

Одной из основных причин утраты Россией позиций на мировом и внутреннем рынках наукоемкой продукции и связанное с этим обвальное снижение инвестиций в науку явилось отсутствие государственной политики в сфере интеллектуальной собственности и инновационной деятельности в области высоких технологий. Российская Федерация, по-прежнему, сохраняет уникальный научно-технический и образовательный потенциал, однако эффективность его практического использования явно низка, так как формирование национальной инновационной системы в условиях рыночной экономики находится в начальной стадии развития. Проводимая государством политика в этой сфере фрагментарна и не системна, целостная нормативно-правовая база инновационной деятельности не сформирована, роль государства в этих процессах не определена, эффективные механизмы взаимодействия государства с предпринимательским сектором не созданы.

В это же время зарубежные фирмы непосредственно в России активизировали патентование на свое имя доступных им и не имеющих правообладателя научно-технических разработок российского оборонного комплекса, особенно в авиационной и ракетно-космической отраслях промышленности. Сложилась опасная практика, позволяющая блокировать наиболее перспективные направления развития авиационной техники в России патентами, оформленными на иностранных юридических и физических лиц. Так, французская фирма «Эрокоптер Франс» в период с 1993 года по 1998 год получила 8 патентов Российской Федерации на перспективные технические решения, используемые в области вертолетостроения. В результате Россия, даже не вступая в ВТО, может получить претензии по экспортируемой технике военного и двойного назначения.

Таким образом, к 1998 году в Российской Федерации сложилась система инициативного присвоения прав на созданные результаты интеллектуальной деятельности за счет средств государственного бюджета, физическими и юридическими лицами, в том числе иностранными. Меры по пресечению неконтролируемой утечки за рубеж результатов интеллектуальной деятельности, полученных за счет средств государственного бюджета, своевременно не принимались, что нанесло невосполнимый ущерб национальной безопасности России.

Анализ структуры собственности по итогам приватизации показывает, что одним из крупных акционеров стало государство, которое сохранило право собственности (помимо большого числа предприятий и организаций, полностью ему принадлежавших) на:

- закрепленные пакеты акций в стратегически важных компаниях, сохраненные на основании решений Правительства Российской Федерации или Минимущества России и находивщиеся в управлении Минимущества России;

- остаточные пакеты акций, не проданных или не переданных иным образом (например, в холдинги), обычно находившихся в распоряжении Российского фонда федерального имущества (РФФИ) и его региональных отделений;

- «золотые акции» в стратегически важных компаниях.

Информация о размере и количестве относящихся к этим группам пакетов акций крайне скудна. Согласно данным Минимущества России к августу 2001 года государство на федеральном уровне имело доли участия в 3949 предприятиях, обладая в 88 из них 100% акций, в 625 – от 50% до 99%, в 1393 – от 25% до 50% и в 1843 предприятиях – менее чем 25% акций. Кроме того, государство являлось собственником «золотых акций» в 542 компаниях (некоторые из них были в числе вышеупомянутых 3949 предприятий с принадлежавшими государству пакетами акций). Эти данные касаются всех оставшихся федеральных государственных пакетов акций независимо от того, находились они в распоряжении Минимущества России или РФФИ. По данным РФФИ, в 2001 году Фонд распоряжался 2400 пакетами акций, из которых приблизительно треть была представлена пакетами из менее, чем 10% акций, треть – пакетами от 10% до 25%, а остальные пакеты были крупнее 25%, в 55 компаниях РФФИ владел 100% акций.

Наличие государственного пакета акций в компаниях требовало решения вопроса об участии государства в корпоративном управлении этими предприятиями. Проблема была особенно острой в случае закрепленных пакетов акций, которые сохранялись в собственности государства с целью защиты его важных интересов. Анализ имеющейся в нашем распоряжении информации о деятельности представителей государства в органах управления акционерных обществ позволяет сделать следующие заключения. Большинство представителей государства были государственными служащими. Например, в 1999 году они составляли более 99 %. Основным препятствием к назначению других лиц была неопределенность источников вознаграждения соответствующей деятельности. Результаты работы государственных служащих оказались неоднозначными. Во-первых, у многих из них не было опыта работы в качестве представителей государства в компаниях. Во-вторых, каждый представитель должен был контролировать несколько компаний, нередко относящихся к разным регионам и отраслям, причем делать это он был вынужден помимо исполнения своих основных обязанностей в Минимуществе России или иных органах исполнительной власти. В-третьих, у представителей государства были слабые стимулы к улучшению качества управления предприятием, поскольку им прямо запрещалось получать вознаграждение за соответствующую деятельность. Однако, есть косвенные доказательства того, что некоторые чиновники извлекали для себя пользу в своем представительстве в компаниях, связанную с извлечением ренты, при этом зачастую цели чиновников отличались от целей, декларируемых Правительством Российской Федерации. Кроме того, мониторинг деятельности самих представителей государства со стороны Правительства Российской Федерации был неэффективным.

Отдельного анализа заслуживает роль представителей государства в случаях, когда в качестве таковых назначались чиновники региональных органов власти и управления, которые в 70% случаев представляли интересы государства на местах. Данные РФФИ еще более красноречивы: из более, чем 2000 представителей государства только около 300 являлись сотрудниками федеральных министерств и ведомств. Эти цифры можно интерпретировать как свидетельство различий между остаточными и закрепленными пакетами акций - в компании с остаточными пакетами более вероятно назначение представителей из числа региональных чиновников. Поэтому региональные администрации, преследующие собственные интересы, играли значительную роль в процессе принятия решений в компаниях с федеральными государственными пакетами акций. Влияние региональных властей заметно усиливается, если контроль над деятельностью представителей государства со стороны федеральных министерств и ведомств минимален (как в случае с приватизацией «по-башкирски»).

Другой механизм, с помощью которого Правительство Российской Федерации пыталось улучшить корпоративное управление предприятий с участием государства, заключался в передаче акций в так называемое доверительное управление. Для этого требовалось специальное соглашение между государством и юридическим или физическим лицом, которое определяло права и вознаграждение доверительного управляющего. Главным преимуществом такого механизма была возможность назначения доверительных управляющих на конкурсной основе и их денежного стимулирования. Однако подобные контракты создавали широкие возможности для оппортунизма управляющих. По всей видимости, по данной причине указанный механизм существовал только в форме экспериментальных проектов.

- низкое качество законодательства, регулирующего вопросы приватизации и защищающего права собственности;

- особый характер российской приватизации, выраженный в низкой стоимости активов приватизируемых предприятий.

Как показывает анализ, роль государственной собственности не всегда была негативной. Результаты деятельности предприятий, полностью принадлежавших государству, едва ли отличались от результатов приватизированных фирм, в которых участие государства было незначительным или совсем отсутствовало.

Анализ динамики поступления в федеральный бюджет средств от приватизации государственной собственности в период массовой приватизации 1992-1996 годов и далее, включая 2003 год показывает, что задания по поступлению в республиканские, федеральные бюджеты доходов от приватизации объектов государственной собственности устанавливались, начиная с 1992 года.

млрд. рублей^*)

*) в масштабе цен, установленном в 1998 году

- отсутствием методического и нормативного обеспечения процесса формирования проекта бюджета по доходам от приватизации; указанное обстоятельство привело к тому, что расчеты к бюджетным заданиям не составлялись, планируемые к продаже объекты не имели даже ориентировочной стоимости, в результате стоимость неперспективных объектов продажи государственной собственности оказывалась завышенной, а перспективных – заниженной;

- отсутствием как краткосрочной, так и долгосрочной концепции приватизации объектов государственной собственности, что способствовало тому, что для продажи планировались наиболее перспективные объекты без учета их стратегической важности для государства;

- отсутствием государственной политики осуществления процесса приватизации, учитывающей экономические и социальные условия в Российской Федерации;

- несвоевременностью перечисления РФФИ средств от приватизации в федеральный бюджет, в результате чего средства от приватизации в сумме 102,3 млрд. рублей, поступившие в 1996 году, налоговыми органами были перечислены в доход федерального бюджета 1997 года;

- задержкой оформления документации как Госкомимуществом России, его региональными отделениями, так и самими предприятиями.

Особого внимания со стороны государства требуют результаты анализа связи процесса приватизации и криминализации экономики, условий, способствующих отмыванию теневых капиталов.

Анализ материалов контрольных мероприятий Счетной палаты Российской Федерации, в том числе переданных в правоохранительные органы, свидетельствует о многочисленных случаях нанесения значительного ущерба государству из корыстных побуждений со стороны руководителей приватизированных предприятий, должностных лиц органов государственной власти и управления и новых собственников (акционеров). Широкое распространение получили случаи учреждения руководителями предприятий дочерних структур с внесением основных фондов, объектов недвижимости либо иного ликвидного имущества основного предприятия в качестве доли в уставной капитал вновь образованных хозяйствующих субъектов. В результате рядовые работники фактически становились собственниками заведомо убыточных предприятий.

Всего по сведениям МВД России за период с 1993 по 2003 годы было выявлено 52938 преступлений, связанных с приватизацией. По результатам следствия в суд направлен 11045 уголовных дел, по которым привлечено к уголовной ответственности 1526 лиц. Наибольшее количество преступлений (27,6 тыс.) зарегистрировано в 1993 году, что было связано с оборотом приватизационных чеков. В истекшем 2003 году выявлено около 3,5 тысяч преступлений, к уголовной ответственности привлечено 345 лиц.

Криминализация экономики и нанесение экономического ущерба государству в происходило из-за серьезных недостатков в законодательстве. Серьезный ущерб нанесен государству невыполнением инвестиционных условий по договорам купли-продажи акций приватизируемых предприятий. Фактически до конца 1997 года собственник приобретенного имущества считался таковым с момента заключения договора купли-продажи независимо от выполнения инвестиционных условий, предусмотренных договором купли-продажи. Таким образом, недобросовестным субъектам хозяйственной деятельности были обеспечены благоприятные условия для участия в различного рода сделках с государственным имуществом, что способствовало отчуждению в пользу частных коммерческих структур, в том числе и иностранных лиц, значительного количества федерального имущества без последующего исполнения инвестиционных обязательств.

Не была должным образом отработана процедура проведения торгов. Показательным примером тому является ситуация с продажей 49,8% государственного пакета акций ОАО «Тюменская нефтяная компания» на коммерческом конкурсе с инвестиционными условиями. Предпринятые организаторами торгов меры по искусственному сокращению потенциальных покупателей посредством установления большего срока между подачей заявок на участие и внесение задатка значительно сократили число претендентов. По доверенности с организаторами торгов был определен персональный состав потенциальных покупателей, установлена заведомо заниженная рыночная стоимость пакета акций, в результате чего государство причинен значительный ущерб.

Всего за исследуемый период органами прокуратуры выявлено 3850 преступлений, связанных с приватизацией, из них в крупном и особо крупном размере совершено 1136 преступлений, путем мошенничества - 2069 (ст. 159 УК РФ), путем присвоения или растраты - 587 (ст. 160 УК РФ). Совершено 313 преступлений, направленных против государственной службы и службы в органах самоуправления (гл. 30 УК РФ) и 51 факт злоупотребления должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ). 23 преступления совершено сотрудниками органов государственной власти и управления, 5 - государственных предприятий и учреждений, 3 - комитетов по управлению имуществом. По результатам проведенных проверок органами прокуратуры заявлено девятнадцать исков, в том числе имущественного характера на сумму более 47 млн. рублей. Основная часть исков вносилась о признании сделок приватизации недействительными, применении последствий недействительности сделки и об отмене нормативных и ненормативных правовых актов органов исполнительной власти, касающихся приватизации государственного имущества. Требования по одиннадцати исковым заявлениям удовлетворены, в том числе по искам имущественного характера на сумму более 200 тыс. рублей.

За период с 1 января 1995 г. по 24 марта 2004 г. Счетной палатой Российской Федерации направлено в органы прокуратуры свыше 20 материалов, содержащих сведения о совершении уголовно наказуемых деяний при приватизации государственного имущества. По результатам рассмотрения материалов было возбуждено десять уголовных дел, два из которых направлены в суд для рассмотрения по существу. Кроме того, за исследуемый период было внесено пятнадцать представлений и приняты иные меры реагирования.

Первая  - это усиление экспортно-сырьевой зависимости экономического роста. Эта тенденция возникла в конце 2001 года, когда в экономике ослаб импульс эффекта девальвации рубля и исчерпались резервы экстенсивного расширения выпуска продукции за счет незагруженных производственных мощностей и имеющихся на предприятиях избытков рабочей силы. О смене характера развития свидетельствует тот факт, что, начиная с 2002 года рост ВВП стал более чем в полтора раза отставать от увеличения физического объема сырьевого экспорта, а рост импорта готовых товаров – почти в 2 раза обгонять расширение внутреннего потребительского и инвестиционного спроса. В 2003 году за счет благоприятной конъюнктуры цен и расширения объема экспорта во всех отраслях прирост ВВП составил 5,2%, то есть почти ¾ от его общего прироста.

Вторая – это формирование конкурентоспособных производств, успешно противостоящих импорту и наращивающих выпуск. В 2003 году за счет увеличения конкурентоспособности и других внутренних факторов было получено около 2 процентных пунктов прироста ВВП. Лидерами здесь, безусловно, являются промышленные производства, ориентированные на потребительский рынок. В  пищевой промышленности за последние пять-шесть лет обновлено около 1/3 производственных мощностей (с учетом их полной загрузки), то есть, практически создана новая отрасль. В 2003 году в условиях укрепления рубля российским производителям продовольственных товаров удалось не только нарастить производство на 5,1 %, но и потеснить импорт. Укрепление рубля стимулировало развитие сборочных производств на основе импортных комплектующих с использованием лицензий иностранных фирм. В результате производство цветных телевизоров в 2002-2003 годах возросло в два раза и превысило уровень середины 80-х годов, холодильников – в 1,3 раза.

Третья тенденция – это ухудшение параметров социальной среды, несмотря на рост реальных доходов. Прежде всего, это выражается в неудовлетворительном качестве и недостаточной доступности большинства значимых социальных услуг.

По своим результатам период 2000-2003 годов явился самым успешным периодом социально-экономического развития России. Прежде всего, это относится к экономическому росту. Объем ВВП увеличивался в 2000-2003 годы со среднегодовым темпом прироста - 6,8%, промышленное производство также 6,8%. По показателям экономического роста в последние годы Россия находится среди лидеров мирового сообщества. Рост реального ВВП России в 2000-2003 годах значительно опережал соответствующий показатель индустриально развитых стран. Так, прирост ВВП России в 2003 году по отношению к предыдущему году составил по оценке Госкомстата – 7,3%, тогда как в США и Японии – соответственно 3,1% и 2,6% (по оценке), а в Еврозоне – лишь 0,5% (по оценке), что является минимальным приростом за последние годы.

- рост производства в экспортоориентированных отраслях промышленности, производящих углеводородное сырье и продукцию металлургического комплекса, и в ряде отраслей, ориентированных на внутренний рынок, главным образом производящих инвестиционные товары: в 2003 году по сравнению с 2002 годом наиболее высокие темпы роста объемов производства достигнуты в нефтедобывающей промышленности (111,2 %), газовой (105,2 %), угольной – (108,2 %), черной металлургии (108,9 %), цветной металлургии (106,2 %), в машиностроении и металлообработке (109,4 %), промышленности строительных материалов (106,4 %), стекольной и фарфоро - фаянсовой промышленности (106,5 %);

- более благоприятная внешнеэкономическая конъюнктура для основных товаров российского экспорта по сравнению с 2002 годом: в 2003 году экспорт товаров составил 135,4 млрд. долларов США и увеличился по сравнению с 2002 годом на 26,2 %, мировая цена на нефть марки «Urals» в среднем за 2003 год составила 27,2 доллара США за баррель и по сравнению с соответствующим показателем 2002 года (23,7 доллара США за баррель) увеличилась на 14,8 %, средняя экспортная цена на газ природный в 2003 году составила 105,8 доллара США за 1000 куб. м и по сравнению с соответствующим показателем в 2002 году (90,0 доллара США за 1000 куб. м) увеличилась на 17,6 процента;

- повышение инвестиционной активности в стране: в 2003 году объем инвестиций в основной капитал за счет всех источников финансирования составил 2186,2 млрд. рублей и увеличился по сравнению с 2002 годом на 12,5 %, объем иностранных инвестиций в экономику страны составил 29,7 млрд. долларов США, что в 1,5 раза больше, чем в 2002 году;

- меры, принимаемые Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации по обеспечению внешней и внутренней политической, социальной и экономической стабильности.

Экономическому оживлению в 2000–2003 годах способствовала сохранявшаяся финансовая стабильность, обеспечивавшаяся достижением двойного профицита как по бюджету расширенного правительства, так и по cчету текущих операций платежного баланса. Снизились темпы инфляции, хотя рост потребительских цен в эти годы несколько превышал первоначальные прогнозы (за исключением 2003 года). Увеличилась степень монетизации экономики, устойчивой и предсказуемой оставалась ситуация на валютном рынке. В соответствии с принятым графиком обслуживался государственный долг при высокой долговой нагрузке и весьма ограниченных новых заимствованиях. С начала 2000 года золотовалютные резервы Банка России возросли примерно на 70 млрд. долларов США и достигли по состоянию на 23 января 2004 года 82.7 млрд. долларов США.

В структуре производства ВВП за последние годы произошли существенные сдвиги в сторону снижения доли товаров и повышения доли услуг, особенно рыночных. Если в 1999 году на долю товаров по данным Минэкономразвития России приходилось 40,5% от ВВП в текущих ценах, а доля услуг составляла 49,2% от ВВП, то в 2003 году на долю товаров, по оценке, пришлось 35,8% от ВВП, а доля услуг возросла до 52,6% от ВВП.

Таким образом, можно сделать следующие выводы.

6. Социальные итоги приватизации

Один из участников II Международной конференции «Конкурентная политика в условиях переходной экономики», проходившей 17-20 февраля 1997 года, доктор Герд отмечал, что действующий в России принцип свободного ценообразования и наличие лишь постепенно развивающихся механизмов саморегулирования свободного рынка привели к тому, что предприятия с доминирующим положением на рынке, то есть бывшие государственные монополии, незначительно или совсем не ограничены при формировании цены со стороны рынка.

Такой важный показатель социального благосостояния граждан, как средняя продолжительность жизни, впервые превысившая 70-летний рубеж в 1986-1987 годах, упал до 66 лет в 1993 году и до 64,3 года в 1994 году. В Российской Федерации падает рождаемость при росте коэффициента смертности, в результате чего, по демографическим прогнозам, численность населения России будет сокращаться и в первой половине ХХI века. Конечно, данная тенденция является производной от многих факторов, отражающих в целом кризисное положение в значительной части общества. Тем не менее, в какой-то, пусть даже не в решающей мере, она отражает потрясения, вызванные «шоковой терапией» начала 90-х годов, в том числе проведенной приватизацией, негативно отразившиеся на здоровье населения страны.

- менее 2% граждан, получавших наибольшие доходы (узкая группа богатых и сверхбогатых людей, личные состояния которых, в основном, переведены на счета зарубежных банков), имеет 15% национального дохода;

- 10 % граждан, отнесенных к среднему слою, который еще не сложился как массовый и как опора прорыночных реформ, владеет 25% национального богатства;

- наиболее массовый пласт предпринимательского слоя – мелкие частные собственники, положение которых в переходной экономике, как правило, очень неустойчиво, составляет 7-8 млн. человек, или 8%-10% самодеятельного населения, на них приходится 20% национального дохода; этот слой включает и значительный пласт физических лиц с двойным статусом, так как многие входящие в него работают как лица наемного труда и одновременно пытаются заниматься бизнесом (торговля, консалтинговые услуги, сервис);

- огромный общественный пласт состоит из граждан, составляющих 58% населения страны, доходы которых близки или ниже прожиточного минимума, при этом на них приходится 40% национального дохода.

во-первых, в еще не сложившейся рыночной среде формальное право на собственность или ее часть не означает, что владелец, обладатель такого права собственник в полном смысле этого слова, который осознает себя собственником и, что особенно важно, которому присущ поведенческий тип собственника;

во-вторых, потребуется время, и возможно продолжительное, для завершения процесса трансформации формального права в реальное, возможно, это произойдет лишь на части приватизированных предприятий, тех, где общее собрание акционеров будет выполнять не декоративные функции, а реально, наряду с другими совладельцами будет влиять на принятие решений.

- наличие избыточной рабочей силы, что выражалось в низкой производительности труда;

- отправка работников в вынужденные неоплачиваемые или частично оплачиваемые отпуска;

- перевод предприятий на неполное рабочее время (укороченная рабочая неделя);

- принявшая с 1992 г массовый характер невыплата заработной платы – уникальное по своей форме и масштабам российское явление (средства, как известно, частично использовались для решения фискальных проблем, частично «прокручивались» коммерческими банками).

Подводя социальные итоги приватизации, можно сделать вывод, что падение реальных доходов значительной части населения, несомненно, один из самых ощутимых негативных результатов реформы собственности. Средства от приватизации на развитие объектов социальной инфраструктуры практически не поступали, приватизация собственности не сопровождалась ее реальным перераспределением, а наделение работника акциями без изменения его властных полномочий не способствовало изменению его статуса. Процесс формирования новых экономических институтов в результате приватизации оказывается значительно более сложным, чем это мыслилось в начале ее процесса, а экономические проблемы, отношения собственности тесно связаны с социальными параметрами общества.

7. Выводы и рекомендации

1. Принятие решений органами государственной власти в области формирования стратегических и тактических целей приватизации, организации и контроля процесса приватизации осуществлялось в условиях отсутствия научно обоснованной концепции приватизации, экономического анализа ситуации, объективной, своевременной и полной информации о состоянии дел в данной сфере, достоверной оценки государственных активов.

2. При разработке законодательства о приватизации не было принято во внимание гражданское законодательство Российской Федерации, устанавливающее, что имущество, находящееся в государственной и муниципальной собственности, может быть передано в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества (статья 217 Гражданского кодекса Российской Федерации). В нарушение действующего законодательства Государственная программа приватизации утверждалась не в форме закона, а указами Президента Российской Федерации.

3. Приватизация государственной собственности сопровождалась многочисленными нарушениями как со стороны федеральных органов государственной власти, их представителей, так и руководителей приватизируемых предприятий, что приводило к незаконному отчуждению объектов государственной собственности, в том числе имеющих стратегическое значение, в пользу российских и иностранных лиц, по заниженным ценам.

4. Принятая в России модель приватизации была основана на принудительном, внеэкономическом характере преобразования форм собственности без формулирования конкретных показателей результатов приватизации. Приватизационному процессу был придан ярко выраженный административно-распорядительный характер с откровенным равнодушием к общественному мнению. В ходе приватизации преследовались, прежде всего, политические цели ликвидации монополии государственной собственности как экономического базиса прежней политической системы.

5. Поставленные Государственной программой приватизации цели на каждом из трех этапов были следующие:

на первом чековом этапе - создание широкого круга собственников, в основном мелких акционеров посредством безвозмездной передачи государственной собственности; однако этот этап в полной мере не имел законодательного обеспечения;

на втором денежном этапе основная задача состояла в привлечении в российскую экономику стратегических инвесторов, осуществлялся переход к точечной, адресной приватизации; главная задача этого этапа – пополнение доходной части бюджетов;

на третьем фискальном этапе (через инвестиционные фонды) была поставлена цель привлечь средства в бюджеты в качестве источника покрытия дефицитов, а также сформировать уставный капитал Российского банка развития в соответствие со статьей 128 Федерального закона о федеральном бюджете на 1999 год.

6. Формальное разгосударствление и передача контроля над собственностью в частные руки не привели к достижению целей, которые были определены в Государственной программе приватизации – формированию «эффективного собственника» и созданию социально ориентированной рыночной экономики.

7. В 1992 – 1996 годах в результате приватизации в России сформировалась такая экономическая модель, в которой развивались лишь отрасли, способные осуществлять конкурентоспособный экспорт (газ, нефть, нефтепродукты и часть продукции металлургии и химии), обладающие монопольными позициями (ТЭК, пищевая промышленность, железнодорожный транспорт, металлургия) или ориентированные на потребности первой необходимости (пищевая промышленность, газ, электроэнергия).

8. Характерной особенностью приватизации явилась низкая стоимость активов приватизируемых предприятий и соответственно низкие цены и ликвидность прав собственности. В ходе приватизации применялась методика оценки, которая не позволяла реально оценить стоимость отчуждаемых государственных активов. К существенным недостаткам в методике оценки имущества российских приватизируемых предприятий по сравнению с западной практикой относятся:

- временная оценка совокупности экономических активов была сведена лишь к отражению остаточной стоимости, что значительно уменьшало их реальную стоимость;

- не было проведено четкого разграничения между материальными и финансовыми активами, соответственно и отсутствовали различия в их оценке и корректировке;

- для оценки предприятия не была учтена величина чистых активов, которая отличается от приведенных в балансе на величину корректирующих величин (амортизационных отчислений, оценки прямого обесценения активов, поправок на индекс инфляции); действовали нормы 1990 года, которые не учитывали загрузку предприятий, не были разработаны эффективные механизмы защиты накоплений амортизационных отчислений от обесценения в результате инфляционных процессов, при этом происходило нецелевое использование амортизационных отчислений.

9. В стоимость имущества приватизируемых предприятий не включались нематериальные активы (научные разработки, проекты, патенты и т.д.), распоряжение принадлежащей государству интеллектуальной собственностью осуществлялось акционерными обществами, созданными на базе государственных предприятий, безвозмездно и бесконтрольно, чем государству был нанесен значительный ущерб.

10. Отсутствие долгосрочной приватизационной политики государства привело к тому, что акции стратегически важных предприятий были скуплены иностранными фирмами, например, акции ОАО «Пермские моторы» в объеме 13,24 %, акции ОАО «АНТК им. А.Н.Туполева» в объеме 26,7 % и т.д. Надежды на инвестиционную активность иностранных инвесторов не оправдались, более того, было отмечено падение уровня производства и социальной защиты работников на предприятиях, где иностранные инвесторы имели контрольные пакеты акций.

11. Неурегулированным остается вопрос о приватизации государственного имущества, находящегося за пределами Российской Федерации. Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» выводит отношения, возникающие при отчуждении государственного и муниципального имущества, находящегося за пределами территории Российской Федерации, за сферу регулирования указанного Закона, а другие нормативные правовые акты до настоящего времени не приняты.

12. Несмотря на положительные макроэкономические показатели последних лет (рост ВВП в 2003 году составил 7%, уровень инфляция не выше 12 %), связанные с длительным периодом высоких цен на нефть, увеличение золотовалютных резервов Центрального Банка Российской Федерации (по сравнению с 2002 годом почти на 61%) и рост инвестиций (более чем на 12%), российская экономика сохраняет серьезные структурные диспропорции: слабую инфраструктуру, недостаточный уровень инвестиций и инноваций, отсталые технологии производства, низкий удельный вес отраслей, производящих товары и услуги с высокой долей добавленной стоимости. По соотношению цены и качества многие виды российской продукции по-прежнему не выдерживают конкуренции с импортными товарами. Масштабные деформации привели к значительной недооценке целых секторов экономики.

13. Не была реализована социальная эффективность приватизации, выраженная в гражданском равенстве и учете социальных прав всех слоев населения. Предоставление трудовым коллективам льгот при приватизации государственных предприятий, в особенности высокодоходных, связанных с эксплуатацией национальных богатств России (нефтегазовая отрасль, нефтехимия, горнорудная, цветная металлургия, лесная, целлюлозно-бумажная промышленность) привело к необоснованному обогащению руководства и менеджмента таких предприятий, и резкому падению уровня жизни остальных слоев населения, не связанных с данными производствами (социальная сфера, образование, наука, культура, здравоохранение).

Таким образом, приватизация явилась с одной стороны важнейшим системно-институциональным преобразованием в экономике России, связанным в первую очередь с демонополизацией, децентрализацией, акционированием, коммерциализацией, индивидуализацией собственности, иначе говоря, с освобождением государства от функций прямого управления производством. С другой стороны, распродажа по заниженным ценам государственного имущества не создала условий для эффективного хозяйствования и формирования «эффективного собственника». Собственники, располагая пакетами акций, достаточными, чтобы иметь возможность оказывать влияние на принимаемые в акционерном обществе решения, порой не имели знаний, навыков управления производством, не имели долгосрочного интереса в развитии производства, не предполагали инвестировать капитал в развитие производства.

Нарушения законодательства Российской Федерации, выявленные в ходе приватизации, дают основания полагать, что основной проблемой современного этапа политико-правового реформирования в России является отсутствие легитимной частной собственности. Очевидно, это является ответом на вопрос, почему не удается в течение десяти лет решить основные задачи экономических реформ - преодолеть неустойчивость экономического развития страны, ликвидировать бедность и повысить уровень качества жизни основной массы населения.

Анализ итогов приватизации показывает, что большое число, совершенных в ходе приватизации ошибок в какой-то мере объясняется следствием слишком высоких темпов и чрезмерных масштабов приватизации, ее массового характера. В ходе приватизации полной мере проявились такие непредвиденные ранее проблемы, как методы оценки стоимости основных фондов приватизируемых предприятий, методы их продажи, выбор покупателя – стратегического инвестора, проблема сохранения рабочих мест, скрытая безработица.

В результате приватизации не сформировались ряд важнейших рыночных условий и элементов, которые влияют на создание устойчивой рыночной экономики:

- институциональная и конкурентная среда для активного развития экономики;

- цивилизованное рыночное поведение участников рынка и транспарентность компаний.

Исходя из вышеизложенного Счетная палата Российской Федерации считает возможными сделать следующие рекомендации:

1. Правительству Российской Федерации разработать стратегию дальнейшей приватизации государственного имущества с учетом следующих факторов:

- в целях обеспечения эффективности корпоративного управления со стороны государства не следует сохранять пакеты акций в компаниях, если к этому нет особых оснований с точки зрения общегосударственных интересов; если по какой-либо причине необходимо сохранить долю участия государства в акционерном обществе, то целесообразно иметь больший (контрольный) пакет акций, что будет способствовать улучшению результатов производственно-хозяйственной деятельности предприятий; в свою очередь, необходимость усиления контроля над компаниями подразумевает, что государственный пакет акций в одной и той же компании должен находиться в управлении одного ведомства; выпуск «золой акции» в стратегически важных компаниях является разумной альтернативой сохранению пакетов акций в собственности государства;

- сокращения срока проведения приватизационных процедур, прежде всего в части преобразования федеральных государственных унитарных предприятий в открытые акционерные общества;

- сохранения оптимального количества предприятий с государственной формой собственности, пакетов акций в акционерных обществах с участием государства для производства продукции стратегического назначения и оказания государственных услуг;

- доходности и убыточности предприятия;

- обеспечения национальной и экономической безопасности, охраны окружающей среды в целях сохранения здоровья населения;

- принципа индивидуального подхода к приватизации предприятий, выпускающих уникальную продукцию;

- адекватной стоимости приватизируемого имущества.

2. В целях защиты интересов государства в процессе приватизации совершенствовать законодательство в следующих областях:

- в разрабатываемом в соответствии со статьей 212 Гражданского кодекса Российской Федерации проекте закона об имуществе, которое может находиться только в государственной собственности, предусмотреть исходя из конституционных норм объекты собственности, которые не подлежат приватизации;

- внести изменения и дополнения в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)», так как анализ показывает, что в современной редакции данный закон предусматривает упрощенный механизм процедуры банкротства, открывает широкие возможности для нового передела собственности путем криминального банкротства предприятий, включающего в себя неправомерные действия при банкротстве, преднамеренное или фиктивное банкротство - данный способ «приватизации» нередко применяется в отношении предприятий, которые обладают ценным имуществом, и порой являются единственным производителем уникальной продукции;

- законодательно закрепить критерии отнесения государственных предприятий к конкретному виду собственности, типы этих предприятий, статус их руководящих работников и трудовых коллективов;

- разработать проект федерального закона «О национализации», который сможет стать тем инструментом, с помощью которого можно эффективно защитить интересы государства в конкурентной борьбе; этим законом необходимо предусмотреть национализацию в форме обратного выкупа всего или частично приватизированного капитала, учитывая при этом интересы добросовестных приобретателей, а его непосредственное регулирование необходимо обратить в первую очередь на цели сохранения обороноспособности и экономической безопасности государства.

4. Осуществить полную инвентаризацию объектов государственной собственности, разделив реестр неприватизированной собственности на федеральный, субъектов Российской Федерации и муниципальный.

5. Определить в качестве приоритетных задач государства:

- развитие эффективно действующей судебной системы для правового обеспечения процесса приватизации и «деприватизации», соблюдения и защиты прав собственности;

- развитие конкуренции с использованием важнейшего инструмента –эффективного корпоративного управления, основанного на прозрачности информации о работе предприятия, соблюдении международных правил и стандартов финансовой отчетности и контроля, широком применении аудита на основе постоянно улучшающихся стандартов аудиторской деятельности, ограничении экономических рисков в работе предприятий;

- поощрение роста венчурных капиталов, предприятий, основанных на высокорискованном финансировании (в связи с тем, что «утечка мозгов» не позволяет идти по всему фронту внедрения новых технологий, целесообразно усилия сосредоточить на 8-10 наиболее перспективных направлениях), студенческого инновационного бизнеса, сокращение количества бюрократических барьеров при создании предприятий.

6. С целью усиления защиты прав инвесторов разработать Государственную программу по привлечению в экономику стратегических иностранных инвесторов.

7. В связи с планируемым вступлением России в ВТО, а также с целью уменьшения негативного влияния оффшорной торговли, толлинга, утечки капитала за рубеж, повышения стоимости промышленных активов приватизированных предприятий и ликвидности прав собственности разработать План мероприятий по оценке (переоценке) стоимости приватизированных предприятий в соответствии с методикой, принятой в практике стран с развитой рыночной экономикой.

- демонополизации экономики через развитие и внедрение в практику норм антимонопольного законодательства, при этом в первую очередь обратить пристальное внимание на реструктуризацию и демонополизацию нефтяного сектора экономики;

- контроля уплаты налоговых и неналоговых доходов в бюджеты со стороны частных и смешанных компаний;

- контроля использования государственной собственности и иных государственных активов;

- качества корпоративного управления компаний, в том числе прозрачности их отчетности (ужесточение законодательства через введение норм «не предоставление компанией отчетности – нарушение закона»).

9. В целях повышения эффективности государственного управления в корпоративном секторе экономики представляется целесообразным реорганизовать систему управления государственными пакетами акций – создать специальное Агентство по управлению государственными пакетами акций и ввести институт государственных менеджеров по корпоративному управлению государственным пакетом акций. В связи с этим включить в реестр государственных служащих новую должность – менеджер по корпоративному управлению государственным пакетом акций.

10. Ужесточение налогового законодательства для сырьевого сектора экономики. Реализация принципа в налоговом законодательстве «природные ресурсы принадлежат всему народу», в этих целях:

- введение прямых налогов на сырьевые компании (налог на использование природных ресурсов должен быть высоким);

- введение нового налога на доходы юридических лиц в размере 1%, стимулирующего качество корпоративного управления и направленного на усиление прозрачности деятельности компаний;

- введение налогов на сверхприбыль сырьевых компаний в зависимости от рыночных цен на сырье.

11. Усилить государственное стимулирование в области:

- создания современных рыночных финансовых институтов, в том числе новых банков и страховых компаний;

- инвестиций (государственных и частных) в образование;

- информационного обеспечения приватизации федерального имущества с учетом территориальных аспектов ее организации.

Приложение № 1

I. Законы Российской Федерации:

1. Гражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. №51-ФЗ (части первая, вторая и третья);

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации (Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ);

3. Закон РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР»;

4. Закон РФ от 3 июля 1991 г. №1531-I «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации»;

5. Закон РСФСР от 3 июля 1991 г. «Об именных приватизационных счетах и вкладах в РСФСР»;

6. Закон Российской Федерации от 17 июля 1992 г. «О бюджетной системе Российской Федерации на 1992 год»;

7. Закон Российской Федерации от 18 декабря 1992 г. «Об уточнении показателей республиканского бюджета на 1992 год»;

8. Федеральный закон от 16 мая 1995 г. №74-ФЗ «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию»;

9. Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»;

10. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. №123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации»;

11. Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»;

12. Федеральный закон от 26 октября 2002 года № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)».

II.Указы Президента Российской Федерации:

1. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»;

2. Указ Президента РФ от 6 декабря 2002 г. № 1382 «О специализированном государственном учреждении по продаже приватизируемого федерального имущества (РФФИ)»;

3. Указ Президента РФ от 21 декабря 2001 г. № 1514 «О взаимодействии Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по вопросам приватизации государственного и муниципального имущества»;

4. Указ Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»;

5. Указ Президента РФ от 30 сентября 1997 г. № 1063 «О Министерстве государственного имущества Российской Федерации»;

6. Указ Президента РФ от 23 июля 1997 г. № 775 «Об изменении порядка реализации высвобождаемого военного имущества, акционирования и приватизации предприятий военной торговли»;

7. Указ Президента РФ от 14 мая 1997 г. № 480 «О продлении срока закрепления в федеральной собственности акций и "Золотой акции" акционерных обществ, образованных в ходе приватизации предприятий Министерства Российской Федерации по атомной энергии»;

8. Указ Президента РФ oт 3 апреля 1997 г. № 284 «О продлении срока закрепления в федеральной собственности пакетов акций акционерных обществ, созданных в ходе приватизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса»;

9. Указ Президента РФ от 29 января 1997 г. № 58 «О Федеральной комиссии при Правительстве Российской Федерации по обеспечению контроля за управлением и приватизацией объектов, предприятий и организаций оборонного комплекса»;

10. Указ Президента РФ от 9 декабря 1996 г. № 1660 «О передаче в доверительное управление закрепленных в федеральной собственности акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации»;

11. Указ Президента РФ от 16 ноября 1996 г. № 1551 «О дополнении перечня акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, производящих продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности страны, закрепленные в федеральной собственности акции которых не подлежат досрочной продаже»;

12. Указ Президента РФ от 13 апреля 1996 г. № 541 «О мерах по обеспечению эффективности государственного контроля за приватизацией предприятий и организаций оборонного комплекса»;

13. Указ Президента РФ от 27 февраля 1996 г. № 292 «О передаче субъектам Российской Федерации находящихся в федеральной собственности акций акционерных обществ, образованных в процессе приватизации»;

14. Указ Президента РФ от 30 сентября 1995 г. № 986 «О порядке принятия решений об управлении и распоряжении находящимися в федеральной собственности акциями»;

15. Указ Президента РФ от 26 ноября 1994 г. № 2121 «О приватизации в Российской Федерации недвижимых памятников истории и культуры местного значения»;

16. Указ Президента РФ от 22 июля 1994 г. № 1535 «Об Основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года»;

17. Указ Президента РФ от 20 июля 1994 г. № 1498 «О дополнительных мерах по защите интересов граждан на этапе перехода от чековой к денежной приватизации»;

18. Указ Президента РФ от 10 июня 1994 г. № 1200 «О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой»;

19. Указ Президента РФ от 28 июня 1994 г. № 1374 «О мерах по защите интересов граждан на этапе перехода от чековой к денежной приватизации»;

20. Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2284 «О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации»;

21. Указ Президента РФ от 17 декабря 1993 г. № 2173 «Вопросы Российского фонда федерального имущества»;

22. Указ Президента РФ от 6 октября 1993 г. № 1591 «О продлении срока действия приватизационных чеков выпуска 1992 года»;

23. Указ Президента РФ от 16 июня 1993 г. № 927 «О некоторых мерах по расширению прав субъектов Российской Федерации в сфере приватизации»;

24. Указ Президента РФ от 27 ноября 1992 г. № 1483 «О недопущении дискриминации приватизированных предприятий при оказании государственной финансовой поддержки»;

25. Указа Президента Российской Федерации от 17 ноября 1992 г. №1403 «Об особенностях приватизации и преобразования в акционерные общества государственных предприятий, производственных и научно–производственных объединений нефтяной, нефтеперерабатывающей промышленности и нефтепродуктообеспечения»;

26. Указ Президента РФ от 16 ноября 1992 г. № 1392 «О мерах по реализации промышленной политики при приватизации государственных предприятий»;

27. Указ Президента РФ от 26 октября 1992 г. № 1304 «Об использовании приватизационных чеков в целях социальной защиты населения»;

28. Указ Президента РФ от 14 октября 1992 г. № 1229 «О развитии системы приватизационных чеков в Российской Федерации»;

29. Указ Президента РФ от 7 октября 1992 г. № 1186 «О мерах по организации рынка ценных бумаг в процессе приватизации государственных и муниципальных предприятий»;

30. Указ Президента РФ от 14 августа 1992 г. № 914 «О введении в действие системы приватизационных чеков в Российской Федерации»;

31. Указа Президента Российской Федерации от 1 июля 1992 г. № 721 «Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества»;

32. Указ Президента РФ от 2 апреля 1992 г. № 322 «О дополнительных мерах по реализации Основных положений программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 год»;

33. Указ Президента от 29 января 1992 г. № 66 «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий»;

34. Указа от 29 декабря 1991 г. № 341 «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий»;

35. Распоряжение Президента РФ от 23 ноября 1992 г. № 716-рп «О Российском центре приватизации».

III. Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации:

1. Постановление Правительства РФ от 19 августа 2002 г. № 617 «Об утверждении Правил разработки прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества»;

2. Постановление Правительства РФ от 3 июня 2002 г. № 377 «Об утверждении Положения о Министерстве имущественных отношений Российской Федерации»;

3. Постановление Правительства РФ от 18 июля 2000 г. № 536 «Вопросы Министерства имущественных отношений Российской Федерации»;

4. Постановление Правительства РФ от 6 декабря 1999 г. № 1348 «О федеральных государственных унитарных предприятиях, основанных на праве хозяйственного ведения»;

5. Постановление Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. № 1024 «О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации»;

6. Постановление Правительства РФ от 29 декабря 1997 г. № 1644 «Вопросы Министерства государственного имущества Российской Федерации»;

7. Постановление Правительства РФ от 15 ноября 1997 г. № 1438 «О специализированном учреждении по продаже федерального имущества»;

8. Постановление Правительства РФ от 21 мая 1996 г. № 625 «Об обеспечении представления интересов государства в органах управления акционерных обществ (хозяйственных товариществ), часть акций (доли, вклады) которых закреплена в федеральной собственности»;

9. Постановление Правительства РФ от 4 декабря 1995 г. № 1190 «Об утверждении Положения о Государственном комитете Российской Федерации по управлению государственным имуществом»;

10. Постановление Правительства РФ от 18 сентября 1995 г. № 949 «О перечне акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, производящих продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности страны, закрепленные в федеральной собственности акции которых не подлежат досрочной продаже»;

11. Постановление Правительства РФ от 5 января 1995 г. № 14 «Об управлении федеральной собственностью, находящейся за рубежом»;

12. Постановление Правительства РФ от 4 сентября 1992 г. № 708 «О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса»;

13. Распоряжение Правительства РФ от 7 октября 2003 г. № 1462-р «О внесении изменений в Прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на 2003 г, утвержденный распоряжением Правительства РФ от 20 августа 2002 г. N 1155-р»;

14. Распоряжение Правительства РФ от 15 августа 2003 г. № 1165-р «Об утверждении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества на 2004 г. и основных направлений приватизации федерального имущества до 2006 г.»;

15. Распоряжение Правительства РФ от 12 августа 2003 г. № 1122-р «О внесении изменения в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на 2003 год, утвержденный распоряжением Правительства РФ от 20 августа 2002 г. №; 1155-р»;

16. Распоряжение Правительства РФ от 11 августа 2003 г. № 1111-р «О внесении изменений и дополнений в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на 2003 год»;

17. Распоряжение Правительства РФ от 2 июля 2003 г. № 898-р «О внесении изменения в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на 2003 год»;

18. Распоряжение Правительства РФ от 15 апреля 2003 г. № 470-р «О внесении в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на 2003 г., утвержденный распоряжением Правительства РФ от 20 августа 2002 г. N 1155-р изменений и дополнений»;

19. Распоряжение Правительства РФ от 10 февраля 2003 г. № 169-р «О внесении изменений в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на 2003 год, утвержденный распоряжением Правительства РФ от 20 августа 2002 г. N 1155-р»;

20. Распоряжение Правительства РФ от 20 августа 2002 г. № 1155-р «Об утверждении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества на 2003 г.».

IV. Постановления высших органов законодательной (представительной) власти Российской Федерации

1. Постановление Государственной Думы РФ от 11 июня 1997 г. № 1517-II ГД «О ходе приватизации в Российской Федерации и допущенных нарушениях законодательства Российской Федерации при ее осуществлении»;

2. Постановление Государственной Думы РФ от 9 декабря 1994 г. № 378-I ГД «Об итогах первого этапа приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации»;

3. Постановление Верховного Совета РФ от 28 апреля 1993 г. № 4881-I «О выполнении Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий Российской Федерации на 1992 год»;

4. Постановление Президиума Верховного Совета РФ от 30 марта 1992 г. № 2626-I «О правопреемстве Российского фонда федерального имущества по отношению к части собственности государственных структур бывшего СССР»;

5. Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»;

6. Постановление Верховного Совета РСФСР от 3 июля 1991 г. «Об утверждении Положения о Российском Фонде Федерального имущества».

7. Постановление Верховного Совета РФ от 11 июня 1992 г. № 2980-I «О введении в действие Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 год».

Интернет, desnitsa@caravan.ru 2004 г.

Вернуться вЛиндекс